有效探索建立化解村级债务的机制

淳安县是杭州地区唯一的省级贫困县，2007年全县村级负债总额达 12459万元（平均每村29.3万元），其中农村公益性基础设施建设支出达10777万元，占86.5%。2007年的村级可支配收入 3274万元（上级补助收入就达2595万元），而当年村级组织基本正常运转经费经调查统计需4975万元，严重入不敷出、捉襟见肘。为此，淳安县委县政府在2007年10月份决定结合全县行政村规模调整工作之际，为帮助村级化解部分债务作了有益的实践。    一、有益实践探索化解村级债务
(一)兑现政策，提高公信力。在行政村规模调整工作中，县委县政府明确统一政策：经县里组织对村级资产进行清产核资审计而认可的负债县财政给予补助扶持，其结果是原行政村609个，需补助化解债务资金3109.5万元；二是新村启动工作涉及到每个调整村补助经费1万计761万元；三是原由县财政扶持建造的村级办公场所每个村补4.5万元，计4000万产权归村登记所有，如需变卖变现须经乡镇政府审批即可,因而县财政实际补助村级化解债务资金达7800万。同时县政府及时承兑政策，提高公信力，将化解村级债务资金3109.5万元、新村启动补助经费761万元，计3870.5万元于2008年11月5足额拨付到村。
（二）明确新村启动工作经费和化解村级债务资金的使用范围。县委县政府规定：补助资金要有较高比例用于化解村级公益性事业债务，用于化解村级公益性事业、生产性债务原则上不得低于补助资金总额的70%；对于2007年以前应付未付的村干部误工报酬，根据实际情况经乡镇确认后，分年逐步支付。同时各乡镇农经站和村级会计代理中心要加强对新村扶持资金使用的管理，一是扶持资金要在“专项应付款”科目中核算，专门用于化解村级公益事业等债务，确保专款专用；二是新村工作启动经费在“补助收入”科目中核算，促进村级组织正常运转。
（三）健全完善投入及化债资金监管的机制。一是提高村会计业务素质，确保县政府政策执行落到实处。2008年3月县农经总站对全县村财会人员、代理中心工作人员485人分四期举办了培训班。培训主要是辅导行政村规模调整后县化解村级债务补助资金的统一入账与规范使用及行政村规模调整后村级财务管理等内容，保证了化解资金补助政策实施到位。二是根据《浙江省村民一事一议筹资筹劳实施办法》规定，结合淳安县实际，于2008年6月出台了《关于做好村民“一事一议”筹资筹劳工作的实施意见》（淳政办发〔2008〕124号文件），明确规定了奖励政策，对单个项目农户筹资筹劳占投资总额30%以上的项目建设村，县政府将采取项目扶持、以奖代补等方法给予支持。三是县委县政府把发展村级集体经济列入对乡镇主要干部考核范畴，出台了《关于加快村级集体经济发展的若干意见》（县委〔2008〕30号），赋予较高分值，并对发展村级集体经济实行奖励。四是加强县级化债补助资金的监管，县财政局、县农经管理总站于2008年6—7月，分三个组赴全县23个乡镇进行检查。在检查中如发现化解村级债作出务资金和新村启动补助资金不按县政府文件规定使用，对相关人员严厉批评教育并要求限期整改等。五是进一步完善充实制定《淳安县村经济合作社财务管理制度》（县委办〔2008〕154号），完善新农村建设各项扶持资金的监管制度，提倡村级量力而行、有多少能力办多大的事情，严禁负债上项目，有效控制村级负债增加。
二、存在的问题
一是政府对新农村建设的投入机制不够完善。近几年国家对新农村建设投入有较快的提高，尤其是扶持农村公益性事业发展，而这些项目国家基本是以项目总造价的60%—70%给予奖补，村里还要配套30%—40%的资金。结果是项目上了，但项目款项却付不清，不得已就借款贷款用来支付。据农经年报统计，淳安县2006年底村级负债总额是9250万，到2007年底就到了12459万，一年增加超3000万元，增加主要的原因是搞农村基础设施建设而形成的。
二是发展村集体经济的路子不宽，村级自身造血功能较弱。由于淳安县本身较差的农村经济基础、自然条件和一部分村主要干部和群众认识不足，使得村集体经济自身造血能力远远不够。有些农村基层干部和群众，对发展村级集体经济缺乏正确的认识，缺乏必要的办法和措施；也有部分基层干部认为，只要村民富裕了，村级集体经济是否发展无所谓；有的村级主要领导对发展村级集体经济不主动、不积极，缺少对发展集体经济的长远规划，使集体经济发展严重落后农村经济的发展，形成村集体经济发展滞后的现象。
三是认识上的缺陷。虽然中央多次发文规定严格控制村级债务的增加，效果却不理想，主要是有的村干部认为，为了给村民做点好事，上级拨下的资金不够，只好是靠贷款举债过日子。
三、探索与思考
淳安县有效探索建立化解村级债务的机制取得了一定成绩，但应需要作进一步探索。
（一）完善政府对新农村建设的投入机制。要控制村级债务的增长，一个重要的措施就是上项目如果是国家主体投入，就要集中财力帮助村级实实在在一个项目一个项目做，不能撒胡椒粉似的面面俱到，宁可少安排项目，有的项目一年不行就两年。或者村级自主上项目竣工后再报送县相关部门验收实行奖补，由下而上的申请资金奖补比自上而下的带有指令性方式要强多，这种机制的建立可有效防止新增村级债务。
（二）量力而行，循序渐进实施新农村建设。新农村建设要做的事太多，要投入的钱也多，因而一定要计划规划好轻重缓急之事，涉及到民生的事先做，如改水改厕、村庄道路硬化、农田水利设施等先做，村庄绿化、墙体白化、灯光亮化等项目待经济条件具备再实施。
（三）切实打破经济欠发达地区发展村级集经济路径少的瓶颈。化解村级债务最有效持久的方法就是发展村级集体经济，针对淳安县的情况，笔者认为发展村级集体经济主要有以下几点建议：一是发展特色经济，对闲置土地、山林进行依法有序流转，增加发包收入；二是发展休闲经济，依托旅游资源（千岛湖）做好文章；三是发展服务经济，获取物业租赁收入；四是发展存量经济，盘活村级资产，尤其是把并掉的原行政村一些闲置资产盘活，能变现的变现，该租赁的租赁，既可以防止资产流失，又可以减少管理费用，实现保值增值的目的；五是发展合作经济，充分利用欠发达地区帮扶结对人力资源优势进行资本、技术、信息、土地等合作增加村集体收入；六是营造发展村级集体经济的良好氛围，政府要及时出台发展村级经济更优惠的政策。
（四）严格执行财务管理规章制度，实施有效监督。加强宣传贯彻执行财务管理的各项规章制度，坚持财务公开制度，完善村会计委托代理制。进一步实行村级集体财务年度收支审计和专项审计工作，同时，积极探索村干部离任审计和责任追究制。
（五）建立发展村集体经济的专项基金。首先，要建立村集体经济发展基金，解决当地有资源，项目发展有前景，只缺资金难办成的问题，以促进村集体经济的发展。其次，要建立发展村集体经济的奖励基金，对在发展村集体经济或村集体经济管理方面有较大贡献的人员进行奖励，以更好地激发保护发展村集体经济的积极性。