探寻促进农村金融发展的有效路径

我国农村金融发展的基本经验

农村金融发展必须立足“三农”

农村是农村金融赖以生存的土壤。服务农村经济社会发展，是农村金融得以发展壮大的前提条件，更是农村金融的历史使命和根本目的。实践证明，农村金融只有依托农村，才能发展；农村金融机构只有扎根农村，才能壮大；农村金融业务只有面向“三农”，才能扩大。

农村金融必须适应不同阶段的需要

改革开放以来，我国农村经济体制和农民生产生活方式都发生了较大改变，特别是随着我国农业对外开放程度迅速提高，受全球市场的影响不断扩大，对农村金融提出了更高更新的要求。农村金融必须主动适应这些变化，才能和农村经济相互促进、共同发展。

农村金融必须坚持市场主导

活力和效率是市场经济的核心优势。随着农村改革的深入，农村经济市场化程度不断加深，运行效率日益提高。农村金融改革发展取得的成就，与坚持股份制改革方向和市场化原则密不可分。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，可进一步增强农村和农业经济的活力，有助于城乡统筹发展目标的实现。

农村金融必须坚持创新

我国农村改革发展已步入新阶段，面临新的困难和挑战。特别是农村金融与传统金融发展方式有所不同，需要以开拓创新的思路，大力倡导和发扬基层首创精神，因地制宜推进农村金融发展，适应不断变化发展的农村金融需求。

农村金融离不开政策支持

农村经济基础相对薄弱，受自然环境影响较大，导致农村金融业务风险高、收益低，商业可持续性相对不足，需要适当的政策扶持，引导金融资源配置，改善农村金融服务的供求关系，逐步建立市场主导与政策扶持结合的金融支农长效机制。

农村金融必须注重风险防范

涉农业务面临较高风险，农村金融机构治理结构相对不完善，盈利能力和风险承受能力相对较弱，使农村金融的风险相对突出，是金融体系中的薄弱环节。国家已经为化解农村金融风险投入了大量资金，但农村金融风险隐患始终存在，要始终把风险防范作为农村金融改革发展的重要前提，切实强化监管，有效防范和化解风险。

当前农村金融发展面临的挑战

农村金融机构网点仍显不足，功能发挥不充分

截至2009年年末，全国3万多个乡镇中，仍有2794个乡镇没有任何金融机构网点。国有银行改制后陆续撤除农村，农信社独木难支，而农行、农发行、邮储银行的支农功能发挥尚不充分，缺乏明确定位和有效竞争。

农村资金流向城市，供给结构性失衡

受城乡二元差距影响，金融机构普遍存在“脱农”倾向，不少全国性机构的县域支行存多贷少，资金上划，造成农村资金外流。农行2009年年末县域网点存贷比为39.33%，较全行平均水平低近20个百分点。邮储银行和其他商业银行更加明显。

服务品种有待丰富，覆盖率仍然较低

据统计，全国县域金融机构网点中能提供存、贷、汇以外的金融业务的仅占20%左右，绝大部分行政村的服务网点不能提供基本贷款服务。服务品种有限导致了较低的服务覆盖率，特别是农户扩大再生产和农业企业投资的资金需求得不到有效满足，不利于增强农村经济活力。

缺少有效的担保抵押物制约了农村信贷发展

农村生产资料和农产品的特点使之难以作为大额贷款的有效抵押担保物。土地所有权和使用权属于国家和集体，房屋等不动产价值有限，畜禽和农作物缺乏抵押流通变现机制，这些都制约了农村信贷的发展，尤其是造成农业大户和农村中小企业创业和发展难以获得急需的相对大额贷款。

农业生产风险保障水平有待进一步提高

参加农业保险的农户占全国农户的比例依然较低，保险品种仍有待增加。同时，保险公司的定价机制尚不完善，对保费能否覆盖风险缺少论证，大灾保险机制尚未建立，一旦发生大规模灾情，保险公司将出现超赔，影响其持续保障风险的能力。

农村投融资体制不健全，融资结构不合理

农村资本市场发展相对滞后，银行贷款等间接融资方式在农村投融资体系中仍然占绝大多数。2009年年末，在1718家境内上市公司中，农林牧渔业公司仅31家，市值合计占比不到1%；2009年首次公开发行上市的农林牧渔业公司，筹资额仅略超过当年首次公开发行上市公司筹资总额的1%。农村投资的市场化程度仍不高，农业综合开发、农村基础设施建设等公共性较强的项目，投资主体仍以政府和国有经济为主，市场比例偏低。

农村金融发展的新机遇

有利的政策环境和导向

党中央、国务院一贯高度重视农村改革发展，党的十七届三中全会决定和连续多个中央1号文件，对支持“三农”发展提出了整体要求和阶段任务，并提出了农村金融的工作内容。国家对农村发展的战略方针明确，支持力度将继续加大，配套政策将逐渐完善，农村将继续加速发展，有利于实现金融支农的目标。

农村经济基础改善

我国农村经济社会发展取得显著成效，农业现代化、产业化水平大幅提高，农民收入和生活条件都大大改善，现代农村经济社会体制初步建立，金融资源配置作用得到强化，有助于提高金融资源的利用率，在支持“三农”发展方面发挥更大的作用。

农村金融基本框架初步成型

我国农村金融不断发展，初步形成了农村金融的基本框架，农村金融机构体系不断丰富，政策扶持体系不断完善，农村金融生态环境不断优化，大大提高了农村金融服务体系运行效率，为下一阶段的加速发展奠定了良好基础。

进一步做好农村金融工作的总体思路

结合当前发展状况和面临的挑战，进一步做好农村金融工作的总体思路是：紧紧围绕支持“三农”发展的根本目标，围绕缩小城乡差距、促进城乡统筹协调发展的中心任务，结合多层次的农村金融需求，建立分工合理、功能互补、适度竞争、持续发展的农村金融体系，为城乡统筹发展提供良好的金融服务。

加快农村经济发展，形成与农村金融的良性互动

加快农村经济发展，可改善农村金融的发展环境，完善金融支持“三农”发展的传导机制，提高金融支农效率，形成正回馈效应。要在提高农业综合生产能力和农业生产集约化水平、完善农产品定价机制等方面加大政策支持力度，保证农业增产、农民增收，建立适应市场经济要求的农村经济体制，提高农村金融的资源配置效率，形成农村经济与农村金融发展的良性互动。

政府发挥主导作用，建立、健全现代农村金融制度

一是完善农村金融机构体系，提高服务深度和广度。要合理布局农村金融机构，实现功能互补。农业发展银行、农业银行、农村合作金融机构、邮政储蓄银行以及其他新型农村金融机构要根据各自特点把握市场定位。同时，要通过引入“增量”，改革“存量”，形成适度竞争的农村金融体系。要尽快健全存款保险制度，完善中小投资者保护机制，建立农村金融风险防范和应对机制，形成有进有出的市场有效竞争机制。

二是加快建立农村金融风险保障体系。首先要加快农业保险制度建设，分散农业风险。其次要拓展多种形式的农业担保业务。同时要发展农村合作组织，搭建农户融资平台。针对金融机构农户贷款业务管理半径过长和信息不对称问题，可依托地缘、业缘关系，支持和引导农民发展合作组织，作为农户和金融机构之间的融资平台，并在此基础上开展信用评级和信用联保，实现对农户的信用增级，与现有金融信贷体系实现对接和互补。

三是完善农村金融政策支持体系，充分发挥引导激励作用。为了支持农村金融发展，有关部门已经出台了多项政策。下一步要加强财税、货币、监管政策的协调配合，加大创新力度，重点发挥好政策的引导和激励作用，有效促进金融支农。第一，贯彻“多予少取”的公共财政原则，将对农村金融的税收优惠和财政补贴政策长期化、制度化，稳步扩大政策覆盖面，发挥财政政策“四两拨千斤”的杠杆效应。第二，发挥货币信贷政策的结构调节功能，用好差别准备金率、支农再贷款、公开市场业务、专项票据、信贷规模指导等政策工具，推进农村利率市场化，对农村金融实施倾斜的货币供给政策，拓宽支农资金来源渠道。第三，强化监管政策的业务指导功能，灵活运用业务准入、监管考核等政策工具，引导金融机构发展涉农业务，加大支农力度，完善农村金融分类监管制度，适度放宽对农村金融风险的容忍度，调动金融机构的支农积极性。

金融机构自身要加强服务意识，加大创新力度

金融机构要认识到发展农村金融既是责任，又是机遇。一方面，农村发展离不开金融支持，金融机构要增强社会责任感，主动加大支农力度。另一方面，金融机构要重新全面认识农村市场，把握发展方向，深入了解农村金融市场和客户的特点，切实提高创新能力和专业服务水平，因地制宜创新产品和服务方式，向客户提供“量身定做”的金融服务，满足多元化的农村金融需求，在支持农村发展的同时可以实现自身发展。

发挥财政支持农村金融发展的积极作用

随着我国农村金融发展进入新阶段，财政部门要灵活运用税收、奖励、补贴、投资等政策工具，进一步发挥财税杠杆的引导和放大作用，着力加大农村金融服务供给规模，逐步优化服务结构，提高服务质量，形成金融支农长效机制。可以考虑在以下方面实施更加积极的政策措施：

进一步发挥财政杠杆作用，加大农村信贷供给，完善农村金融体系。

一是进一步促进完善农村金融机构体系。引导和支持农信社遵循市场化原则，进一步深化改革、明晰产权、完善治理结构，立足自身逐步消化历史包袱，财政予以适当支持；扩大农村金融机构定向费用补贴范围，研究对基础金融服务薄弱地区金融机构给予补贴，早日实现金融服务全覆盖。

二是进一步支持农村金融业务发展。在总结试点经验的基础上，稳步扩大县域金融机构涉农贷款增量奖励试点范围，完善奖励机制和办法，更好地体现正向激励；研究对符合条件的金融机构农户贷款给予贴息或风险补偿，引导金融机构加大对农户贷款发放力度，降低农户贷款成本，通过优化财政扶持方式，提高农户资金需求比例，发挥资金“造血”功能，帮助农民增收致富，缩小城乡生活差距。

在认真落实各项政策基础上，研究建立、健全财政促进金融支农的政策体系，使财政支持政策机制化和长期可持续，与市场机制相辅相成，实现金融支持城乡统筹发展的目标。

积极稳妥推进农业保险保费补贴试点，建立大灾风险分散制度，健全农业风险保障体系。

一是稳步扩大农业保险保费补贴试点范围。在前期试点工作的基础上，不断加大财政投入力度，稳步扩大试点区域，结合农业保险发展的实际需求，不断丰富补贴品种，加大补贴力度，并加强资金管理，确保补贴资金落到实处，提高财政资金使用效率。

二是建立大灾保险机制。尽快构建多方参与的农业大灾风险分散机制，明确风险分层安排，研究与现行预算管理体制相衔接的风险准备金管理制度，实现“丰年积累、灾年结转”，解决农业保险发展的后顾之忧。

三是支持保险机构不断创新。引导保险机构树立以客户为导向的服务理念，针对不同客户的特点，引进或开发多样化的保险产品和服务，满足不同层次的保险需求。探索将农业保险产品和其他农村金融产品、服务组合等方式，降低农业保险经营成本，逐步扩大覆盖面，健全农业风险保障体系。

不断创新财政促进金融支农方式，探索政策性金融支农新模式，完善财政促进金融支农政策体系。

一是探索财政投资引导支农的新模式。研究设立农业产业投资基金，遵循“商业运作、收益共享”的原则，投资农业产业化、重点农业建设项目等，带动社会资金投向“三农”，逐步形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。

二是进一步强化政策性金融支农功能。探索进一步发挥政策性金融机构的平台作用，重点支持农业发展和农村建设重点领域和薄弱环节，重点扶持农村弱势群体，构建商业性和政策性互为补充的金融支农体系。

三是建立、健全农村担保体制。研究进一步发挥融资性担保机构的作用，引导担保机构发展涉农业务，探索体现农村经济特色的抵押模式，发展多种多样、适应农村需要的担保组织和形式，建立、健全农村信用担保体制。

作者单位 财政部金融司