关于提高行政服务中心建设水平的思考

——线析县行政服务中心建设存在的问题及建议
一、行政中心基本情况
广昌县行政服务中心是在原综合收费大厅的基础上建立起来的，中心具有了集中办公、方便群众的功能。
目前“中心”由管理部门和对外服务大厅组成，其中管理部门有工作人员 5人，设有行政服务科、协调督办科；对外服务大厅由各进驻部门设立的办事窗口组成，共16个窗口，（即林业窗口、森防站窗口、国税局窗口、建设局窗口、交易所窗口、建设银行窗口、财政契税窗口、财政开票窗口、工商局窗口、质监局窗口、运管所窗口、国土局窗口、物价局窗口、民政局窗口、地税局窗口、综合收费窗口等），工作人员28人。
目前我县行政审批过程中还存在办公场所面积过小，体制不顺，运转不畅，程序不清，权责不明，成本过高，效率低下和难以监督等问题。
二、存在的问题
（一）中心的地位不明确
行政服务中心是一个由多部门组成的机构，工作人员的工资和人事关系的管理都在原单位，而经办的具体工作人员集中在行政中心窗口，窗口工作人员年终考评与平时工作表现相脱节，中心没有权力对工作不力及工作不到位等人员进行行政和经济上的惩罚。导致窗口工作人员工作存在作风散漫，使得各项规章制度难以落实到位。
(二)人员素质参差不齐。
现大厅共有窗口16个， 28 个工作人员，(其中2人为重病治愈患者,1人为精神受挫者).其中女性15人，占总人数的53.6%；男性13人，占总人数的46.4%；整个中心平均年龄42.75岁，其中31岁至40岁8人，占总人数的28.57%,40岁至50岁18人，占总人数的64.28%；高中毕业16人，占总人数的57.14%,大中专毕业12人（函授大专生7人），占总人数的42.86%，整个中心无一人获取相关专业职称。人员性别及年龄结构的失衡、专业水平的偏低，制约着中心整体效率和服务水平的提高。
（三）单位授权不充分。
进入行政中心的窗口单位有林业窗口、国税窗口、森防局窗口、交易所窗口、建设局窗口、银行代收费窗口、财政契税窗口、财政开票窗口、工商局窗口、质监局窗口、运管所窗口、土管局窗口、物价局窗口、地税局窗口、民政局窗口及综合收费窗口等十六个窗口二十二个单位，占全县行政事业性收费65个单位的33.85%，仍有66.15%的行政事业性收费单位未进厅，但进厅的22个单位中又有15.8%流于形式，充当二传手作用，如土管局、交易所、建设局，其业务办理流程为办事人员先到原相关单位进行原始资料的审核，批复等，审批后持原单位开启的收费通知单再到行政中心相关窗口进行票据的转换，中心相关窗口办事人员只需根据单位开的原始发票的数据转抄至中心统一的收费通知单即可，办事人员最后凭中心的收费通知单到中心收费窗口缴费即可。换言之这些窗口的经办人员根本不清楚他们所办业务的来龙去脉，这样不但没有方便企业和群众，反而使得企业和群众还得两头跑，“一站式”服务变为“多站式”服务。同时因从2009年1月1日起，国家及江西省政府取消及暂停了125个收费项目，导致有9.8%的窗口有人员在厅无相关业务办理的现象。从目前大厅的进厅人员情况看,只有林业窗口、工商窗口两个窗口实行股级以上干部负责制，其他均未实际首席代表制。
（四）进厅项目不齐全
由于受行政服务中心办公面积太小的制约，和一些事项年办理量太小，中心未选择进入；加之少数政府部门仍然存在怕失权、怕失利的意识影响，找出种种借口，不愿将所有项目进入中心。目前中心已有行政事业性收费项目52项，占全县行政事业性239项收费项目的21.76%,其中有3个收费项目于09年1月1日起已停止办理，占进厅项目的5.77%,有14个行政事业性收费项目国家已暂停或停止收取，但各单位仍在征收，占进厅项目的26.9%，如人事劳动局的保存人事关系档案服务费、公务员登记表工本费、劳动力能力鉴定费、地税局的税务登记证工本费、建设局的工程定额测定费、工程质量监督费、编办的初始登记费等。全县经营性收费项目85个，涉及38个收费单位，但经营性收费进厅数为0。
(五)制度职责不明确。
根据《广昌县财政票据管理规定》，单位只需执财政核发的《江西省行政事业性收费票据领购证》就可领取行政事业性通用发票，而目前的情形为中心财政开票窗口执有《江西省行政事业性收费票据领购证》，单位同样也执有《江西省行政事业性收费票据领购证》，同时由于财政并未定期对收费票据进行稽查，从而导致单位、中心两头领票，同一个进厅收费项目两头开票现象，不利于税费的监管，进厅项目形同虚进。同时，由于行政服务中心不具备收费标准审批的功能，现大厅收费标准均由各单位办事人员自行把关，办事人员凭窗口开出的收费通知单直接缴费既可，这样在工作中存在人为标准现象，特别容易导致减免收费现象。另外，票据管理内部制度职责不明。所有的记帐联、存根联一律由财政执行人员保管，其收费环节无监管部门对其合法性、合理性进行监管，且其它部门无任何发票联次留底，各窗口单位根本无任何正式原始资料及正式票据来进行帐务处理，从单位财务的角度说，其单位的收支两条线的反映处于盲区。
（六）协作观念淡薄，单位之间衔接不到位。
在办理房产相关的手续办理时，为了进一步防止我县税源的流失，要求各开发商或个人应先税后费,但是实际工作中却存在先费后税现象,以致于中心财政开票窗口为了堵住税源流失而拒开相关票据. 这样不仅导致银行日记帐与财政帐目经常性帐帐不符，同时也拖延了办事的时间。
在各种税收的征收价格问题上，地税、财政等部门存在价格不统一现象,如地税以开发商申报的合同价为征收营业税等相关税费的标准,而财政的征收标准却还是以2003年征收标准(2003年的房价最高为570元/平方米,最低为130元/平方米)为参照,同时结合现情进行人为调整，根据相关规定，契税的征收标准应以地税征收营业税等相关房产价为依据，但由于地税征收营业税是分步进行即开发商先以申报价缴纳营业税，然后待整个工程竣工后地税再进行实地堪察补足不足不份，但两者在衔接上脱沟,作为房产税费起中间监督作用的交易部门,原则上应对财政的契税及地税的营业税等相关税费的价格进行监督,但交易部门在办证过程中却只看两者办理的面积,而不管其费用的衔接,这样导致各征各税,各为其主.
（七）办公场所面积狭窄。
现中心办公场所为租赁县建行不足250平方米的二楼为办公场所。中心办公室5人办公室不足20平方米，中心办事大厅16个窗口二十二个单位的办公场所为230个平方米，其中包含一个机房。且办公场所四季不通风，昼夜不分。
三、主要原因剖析
行政服务中心所涉及的问题不只是行政审批制度改革的问题，而是触动了行政体制改革的大神经，可谓牵一发而动全身。”一个部门的审批权力划分到好几个科室和若干人，又各自划归几个领导分管，不可能所有人都进入政务中心窗口。而且在现行体制下，许多审批项目和后续监管是二合一的，这样就很难做到在窗口专门审批。另外，有的审批项目既要按地域又要按层次报批，涉及到省、市、县多个部门，这样的项目很难进行政中心集中办理，当事人多头跑的现象难以消除。
其实更为重要的是，行政服务中心的出现打破了原来的行政管理格局和秩序，“侵犯”了一些部门或一部分人的权力。审批项目的背后一般都有一系列的收费行为，特别是一些部门靠收费运转或弥补财政拨款的不足，他们都不愿意将自己的收费完全置于阳光之下而断其“财路”。因此，有的部门特别是上级直管部门总是以各种各样的理由拒绝进入行政中心，一家不进就会多家观望攀比。从部门内部来看，如果把所有的审批事项都授权给窗口统一办理，明确一名部门领导统管，那么就会出现原有的分管领导、科室和个人大权旁落，甚至出现有职无事的隐性失业，可见其阻力之大、工作之难了。体制上的缺陷、利益上的纠葛以及观念上的陈旧交织在一起，成为阻碍行政服务中心进一步发展的障碍。
四、建议
（一）县委县政府加强对中心的重视力度。
为了更有力的推进中心工作的顺利开展，确保中心各项规章制度的有效执行，建议县委县政府出台一部行政服务中心管理办法，建立健全政务服务责任追究制度，查处、纠正行政机关违反本办法实施政务服务的行为，并对相关责任人员依法追究行政责任。
（二）开辟新场所，为中心职能的发挥建立新平台。
行政中心的职能发挥需要有一定的场所为其搭建平台，只有提供了一定的场所面积，实行网上电子监察及“两集中”才有可行性，根据实现“网上电子监察”及“两集中”的要求，至少需要3000平方米以上的办公场所才能满足其两者要求。良好的办公场所能为我县优化投资环境锦上添花。
（三）建立电子监察系统，实行阳光操作。
为了能使中心进一步“便民、高效、规范”化运作，建议在中心新建大楼落成后实行网上电子监察系统，一则能将与贴近民生、群众的相关事项、收费标准、办事流程及相关的法律、法规等在网上予以公示做到八公开，实行阳光操作。二则能缩短办事时间、提高办事效率。三则能有效的督促中心各项规章制度的执行与落实。进一步实现中心职能。
（四）进行“两集中”,实施行政许可职能归并
进行行政许可职能归并工作，是改革行政机关现行行政许可的运作模式，把数个内设机构多头审批归并为一个股室审批，统一设立行政审批服务股，实施部门审批职能的“小集中”；行政审批服务股成建制进驻县政府行政服务中心窗口集中办公，实行“一站式”服务，进行“大集中”，大力推进行政许可职能的归并，减少审批环节，提高行政效能，切实加强政府社会管理和公共服务职能。
实行集中办理，凡是与社会经济发展相关的行政许可、审批职能部门一律进驻中心，凡是与各类企业和广大群众生产生活密切相关的所有行政许可、审批和服务事项一律集中到窗口办理，各部门的行政审批和相关的收费与服务事项，由行政审批服务股统一受理、统一办理、统一送达，严格实行“一个领导分管、一个股室审批、一个窗口对外”，从源头上防止腐败。
（五）加大培训力度，强化人员素质，提高办事效率。
根据县委、县政府“提高行政服务效能——建设项目年”等有关文件精神，及“两集中”的要求，拥有高素质、高效率的工作人员是行政中心实现其工作职能的基本要求所在。根据人员要求为：
中心各窗口单位应实行“首席代表”制，各单必须充分授权，并实行授权委托书等书面形式，委托一名股级以上业务骨干为首席代表，同时各窗口单位的其他人员必须为40岁以下，具有相关业务职称的全日制中专以上毕业人员。
中心只有拥有高素质、高效率的工作人员，其职能才能进一步的展现，也进一步有利有优化我县经济发展软环境。
（六）规范行政行为，确保窗口简便、快捷办事。
各部门行政许可职能归并设立行政审批服务股后，按照行政首长负责制的要求，行政审批工作由各部门主要领导负总责，并分工一名分管领导专人负责。分管领导无法到窗口现场办公的，应采用委托或授权的方式，由窗口直接办理行政审批事项。各部门集中窗口的办理事项，要依法授权窗口办理，制订规范的授权委托办理文书；刻制行政审批专用章，由窗口直接办理行政审批及相关收费事项。确保窗口审批、收费、盖章、证书制作“四到位”。二个及以上部门联审事项，严格实行“一窗受理、告知相关、同步办理、限时办结”的并联审批制度。窗口要简化办事程序，规范操作规程，实行“一个窗口对外、一并授权委托、一个领导分管、一审一核办理”。
（七）建立健全监督管理机制。
针对目前收费标准、票据的开启、房价失衡、失控等现象，建议县委、县政府建立、建全相关的收费评估机构、房产评估机构及相应的社会监督机构，从环节上控制税费流失。
同时，根据工作需要，可聘任具有一定政治素质、法律素质和作风正派的人员作为政务服务行风监督员，向政务服务中心反映政务服务中的问题，并提出改进工作的建议。
（八）改革审批服务方式
为了进一步提高我县行政效率，应拓展中心运行模式，将运行机制向乡镇、社区延伸，使我们的服务更加贴近基层和群众。同时，做好与县、镇、区三级的对接，避免因上下不一致而往返折腾，力求在革新过程中少走弯路。重视中心内部窗口、项目之间的整合，使窗口、项目成为有机整体。全面推行项目审批联合办理制，告知承诺制，保姆服务制等，进一步拓宽重点项目办理“快速通道。实行审批代理制、联合年检制。积极借助电子政务网络，开辟快捷便民的网上审批通道，拓宽许可渠道，降低行政成本，提高行政服务效率。