象山县行政服务中心建设的实践和思考

县行政审批管理办公室  朱伟钢
改革开放以来，我县经济社会迅速发展。在波澜壮阔的改革浪潮中，顺应社会发展的需要，积极探索政府创新，促进政府转型,成为时代的一个主题。在此背景下，催生了一种全新的政务服务形态――象山县便民服务中心。在历届县委、县政府重视关心下，在社会各界的大力支持下，服务中心工作人员坚持不懈、艰苦努力、风雨兼程、锐意进取，谱写了一曲推进行政审批制度改革、创建服务型政府的时代乐章。十年来，中心先后获得浙江省示范行政服务中心、全国青年文明号、全国巾帼示范岗、全国工人先锋号、全国“三八”红旗集体、浙江省文明单位、宁波市先进基层党组织等荣誉称号，连续9年被评为县服务外向型经济、重点工程建设优胜单位。
一、我县行政服务中心十年发展的回顾
（一）转变作风，搭建平台，实行“一个窗口对外”
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，行政审批日益暴露出事项多、范围广、程序繁、效率低、服务差等问题，这些问题的存在不仅不利于社会主义市场经济体制发育和完善，也严重影响了社会经济发展环境的改善和改革开放的深入。2000年8月，县委、县政府从促进机关作风转变，优化县域经济发展软环境高度出发，决定设立一个“便民、高效、廉洁”的政务中心，要求各职能部门在便民服务中心设置窗口，集中受理服务对象申报，办理审批服务事项，实现各部门行政审批服务“一个窗口对外”。中心建设初期便开始探索建立符合中心服务特点的“三七”审批服务管理模式、服务重点工程的“绿色通道”、多部门联审联办、服务创新竞赛、效能监察、考勤考核制度及党工团妇齐抓共管的中心文化建设等一系列便民惠企之举，得到了社会的广泛欢迎和高度赞誉。
中心的建立使各部门的行政审批由“分散”转向“集中”，由“封闭”转向“透明”，这是历史性的进步。对传统施政理念产生了强大的冲击，有效解决了政府机关“门难进，人难找，脸难看，事难办”的问题。集中、透明、公开的窗口服务规范了审批行为，优化了审批流程，提高了办事效率，增强了工作人员的责任意识和时效观念，对促进机关作风、提高政府效能产生广泛而深远的影响。作为全市首家政务服务大厅，象山是中心建设的探路人，其建设实践对全市政务中心的建设起到积极的示范作用。
（二）机构整合，职能归并，实现“一个机构办理”
为了推进中心建设，有效解决中心建设过程中反映出来的弊端，我县在全省范围内率先推行行政许可职能归并改革，行政机关内实现行政审批职能向一个机构归并。经过十个月的调研、试点，2006年6月，县委、县政府决定在34个具有行政审批职能的部门推行行政许可职能归并改革，依法调整行政部门内设机构和职能，坚持人员、机构、中层职数三个不增加，采取撤一建一、并一建一和挂牌三种方式，设立行政许可科，将部门的审批权归并到行政许可科，行政许可科成建制进驻便民服务中心或组建分中心，通过部门对其窗口充分授权、授印，中心窗口可以直接、独立、完全办理本部门的行政审批事项。中心行政审批服务的即办率大幅上升，承诺办件的时限大为缩短，使中心平台自身建设和服务功能提升到一个新水平。这项改革短时间内就引起省市领导高度重视，为此，在2006年底，省行政审批制度改革现场会暨深化体制改革研讨会在象山召开。2007年，省市分别召开会议要求各市县学习象山的改革模式，推行行政许可职能归并改革。“象山模式”受到《浙江日报》、《新华社内参》、《经济时报》等国内多家主流媒体报道。在此后的二年中，天津、江苏、四川、辽宁等全国十八个省市的一百二十多个兄弟单位上千人来象参观考察。
我县行政服务中心改革实践使一直来困扰中心建设的“审批事项、审批人员、审批授权”三个不到位的体制机制性难题得到根本性解决，实现了部门行政审批权的集中和“批管分离”。象山作为行政审批制度改革排头兵，为深化行政审批制度改革开辟了一条新的途径，树立起新的标杆，对推进各地行政服务中心建设产生了重大影响。
（三）理顺体制，创新手段，凸显“一个平台功能”
2007年12月，按照宁波市委的统一要求，县便民服务中心更名为县行政服务中心，明确其管理机构为象山县行政审批管理办公室。2010年宁波市政府以政府规章的形式明确县行政审批管理办公室为县政府派出的行政机构，主要职能是代表本级政府对行政服务中心和行政审批实施机关的行政审批服务履行组织、协调、管理、监督和考核。在一定法律层面上明确了中心地位。为满足中心建设服务创新的需要，中心从2008年开始重点推进网上行政服务暨电子监察系统建设。针对行政服务中心部门集中、系统各异而对审批信息需求共享的特点，重点研究系统开发方案的科学性、实用性、经济性、安全性。把实现中心各部门跨系统审批信息共享、全过程实时电子监察作为系统建设第一目标进行攻关。经近两年开发，已对21个部门的74个专业审批系统与中心网上行政服务系统进行整合，切实解决了专业审批系统与网上行政服务系统之间信息交流“一次输入、两网共享”的技术难题，建成与物理服务平台相适应的网上服务平台，使我县行政审批服务和效能监察的信息化建设达到一个新水平。随着中心体制的进一步理顺，行政许可职能归并的深化完善，中心平台集聚了大量的行政资源和要素，展现出了强大的综合服务平台功能。中心建设的重点从削减审批事项转向规范审批行为，从追求审批提速转向审批质量的提高，从追求单个部门窗口办事效率转向中心平台整体服务效能。以审管办为主体，统一规范了全县行政许可、非行政许可事项的公开、管理；发挥中心平台统筹协调职能，形成各部门服务发展大局的工作合力；充分运用中心平台的资源优势，有效解决了审批服务过程中存在的问题，提高了政府管理社会、服务公众的水平和能力。几年来，象山县一直是全市行政管理体制改革的“实验区”，行政服务中心是行政审批制度改革“试验田”，在进一步深化行政审批制度，创新行政审批组织方式方面进行了积极探索、大胆尝试。
十年来，行政服务中心职能不断拓展。目前我县行政服务中心已是集行政审批服务、公共资源交易、社区信息服务、行政效能监察四位一体的综合性公共服务平台，构建了“一个中心、七个分中心”的服务网络，形成了以“一个窗口对外、一个机构办理、一个领导分管、一枚公章办结、一个网络审批、一套系统监察”为主要特征的行政服务体系，中心平台整体综合服务功能充分凸显。
二、当前行政服务中心建设存在的问题及原因分析
一是行政服务中心法律地位尚不明确。《行政许可法》只是宏观上规定了一个窗口对外、统一办理或者集中办理、联合办理的行政审批运作机制，但并未对行政服务机构的性质、地位、职能给予明确。浙江省政府出台的《行政服务中心管理办法（试行）》，还没有赋予中心管理机构明确的职责权限。2010年宁波市政府出台的《宁波市行政审批服务管理暂行办法》。对宁波市及所属县（市）区行政服务中心的机构职能虽然作了确定，行政服务中心的法律地位一直停留在行政审批服务的管理监督层面而未突破。
二是行政服务中心建设缺乏长远规划，转型提升面临许多困难。要实现《行政许可法》所要求的那样，行政服务中心从审批服务组织者向集中行使审批权实施者华丽转身，制约很多，过程漫长。
三是以部门主体反映出各部门审批服务串联为主、各自为政、互为前置的法律依据和工作习惯，严重制约了行政服务中心的创新发展和平台功能的发挥。此外，中心自身管理也有待于进一步提高。
产生上述问题的主要原因来自三方面。一是行政服务中心作为改革开放大背景下的新生事物，在成长过程中带有明显的自下而上的特点，缺乏规范性、标准化的东西。特别是遇到的一些深层次困难和矛盾，县级层面就更难解决。二是行政管理体制和法律制度的制约。现阶段政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化还是一个较普遍的现象，而行政服务中心的改革发展不可避免地要触动某些部门和个人利益，自然会产生机制反弹和利益冲突。现行法律没有赋予行政服务中心相应的职权和职责，在依法行政总体要求下，行政服务中心的合法性面临质疑。三是行政服务中心自身组织体系存在明显缺陷。中央和省均无主管部门，上级对市、县行政服务中心缺乏统一指导，法律支撑滞后。进驻中心窗口工作人员来自不同的部门，行政隶属关系不属于中心，中心对窗口部门协调缺乏有效手段，在推进和深化行政制度改革中往往显得力不从心。
综上分析中心建设中存在的种种困难和问题，实质上是政府职能转变、建设服务型政府与传统权力结构、行政管理体制矛盾的表现；是部门作风转变、提高行政效能与狭隘部门的利益、陈旧服务理念矛盾的表现；是社会公众对公共服务需求期望与政府服务资源配置体制性障碍矛盾的表现；是中心建设所需体制环境与当前行政结构和法律环境矛盾的体现。这些矛盾集中反映了政府转型的紧迫性和复杂性，中心建设的艰巨性和长期性。从中央到地方，政府和公众需要形成共识，从不同层面共同努力，解决中心建设瓶颈问题。
三、推进行政服务中心建设的对策建议
行政服务中心是行政审批制度改革的产物，行政服务中心建设也是行政管理体制的一场革命，是政府在行政理念，行政方式上的重大变革，已经触及部门权力调整的“深水区”。因此，行政服务中心是随着改革的不断深化而发展，它的成长发展过程自始伴随着反对的声音、猜疑的态度、困惑的表情，但行政服务中心建设一开始就承载着改革行政审批制度、创新政府管理方式的重任，中心每一发展阶段始终体现着“秉承创新、追求突破”这一文化特质，使中心总是以更新、更高、更可信的状态展现。由此，我们可以作出这样的判断，在我国整个社会主义初级阶段，行政审批仍作为行政管理的重要手段而存在，行政审批制度改革任重道远；行政服务中心建设中虽然存在很多不足，这些不足和问题只能依靠继续深化改革来予以解决，而绝对不能解散中心，服务窗口回流部门；以后中心的发展可能在组织方式、实施手段等诸多方面会发生变化，但这种以“服务民本”为宗旨，以公开、透明、高效、便民为目标的行政审批公共服务平台，会受到社会公众推崇，自然也会受到政府机关发扬。基于上述判断可以作出以下结论：行政服务中心的生命力毋庸质疑，它符合《行政许可法》立法精神和立法原则，符合强化政府公共服务职能的大趋势。因此，尽管当前推进中心建设面临很多困难和问题，但我们应该正确认识并把握事物发展方向，要坚定不移地推进中心建设。
1、坚持改革导向。我县行政服务中心通过十年发展，得到各部门的支持和配合，中心建设在体制内取得阶段性成果。但原有的行政权力利益格局尚未根本打破，行政审批制度改革尚不彻底，行政服务中心建设和发展中仍然面临涉及体制性问题和深层次矛盾的挑战，仍需政府部门坚持改革的精神，运用改革的措施来消除体制弊端，促进公共政务平台的建设。
2、明确发展定位。目前，虽然各地行政服务中心的功能定位、职责权限、建设目标各异。但从长远发展看，《行政许可法》确定的相对集中行政许可权制度给行政服务中心建设发展指明了方向，行政服务中心应成为行政审批的实施主体。在目前条件尚未完全成熟的情况下，要充分整合行政服务中心现有行政资源要素，按照“多个部门，一个政府”理念，逐步弱化部门界限，以行政服务中心为平台，把各部门行政程序视作中心平台的工作程序，分阶段、多形式探索集中实施行政审批权的实现形式，为行政服务中心从行政审批服务组织者、监督者向实施者过度积累经验。
3、加强上下联动。对县级层面而言，行政审批很多具体细则、办法、配套政策甚至办件业务网络系统多出自省、市主管部门，大多数审批服务的事项流程、环节、甚至档案立卷都有部门规范要求。因此行政服务中心推行创新服务、再造流程、压缩环节等提高行政效能的改革措施，往往受到某些部门法律规范的阻碍而难以落实，尤其是县（市）区一级行政服务中心建设，急需上级政府部门更多支持，以便形成上下联动的改革局面。
4、提供体制保障。我县在行政许可职能归并改革深化过程中，还需加强两方面工作。一是明确行政许可职能机构和人员编制，用更加刚性的办法来解决一些部门事项归并不彻底和行政许可科人员不稳定的问题。二是结合新一轮机构改革，调整各部门内设机构，结合“大部制”改革，按照“公共管理、公共服务”的服务需要来设置部门内设机构，进一步理顺机构职能，明确职责分工，增强职能意识，在体制上保证行政审批权相对集中和“批管相对分离”的落实。
5、推进电子政务。随着中心的发展，行政审批资源、信息得以高度集聚，如果不提高中心信息化水平，很难适应经济社会发展和中心高效运作的需求。因此，要按照“高标准、高起点、严规划”的要求，推进中心信息化建设。一是在中心、分中心普及使用网络化、流程化的信息传输机制，提升各窗口审批信息的共享利用和审批事项的管理、监察效率，推行以网络虚拟环境为技术条件的多部门“一体化”联合审批方式。二是以系统网络为基础，建设县乡（镇）二级网上便民体系，通过网络为基层提供网上咨询、网上申报、网上预审、网上审批等多种网上行政服务。（刊于2010年8月10日县政研室《调研与决策》）