关于如何提高执纪办案水平的实践与思考

http://www.ctlzw.gov.cn  发布时间:2008年6月11日 16:25  来源:省纪委调研室  点击量: 2017次
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黄远志
“严格依纪依法办案、提高执纪办案水平”是纪检监察机关贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，提高依纪依法办案能力的需要；是新形势下加大办案力度，提高办案能力和办案质量的需要；是与时俱进，改进办案工作方式方法，不断推动办案工作深入开展的需要；是新形势下提高办案人员整体素质，加强办案队伍建设的需要；是实践以人为本的执政理念，保障党员和行政监察对象合法权益的需要；是求真务实，讲究办案效果和社会政治效果相统一的需要。
一、我省近几年依纪依法办案的情况
近几年，省委、省纪委十分重视依纪依法办案工作，把“讲程序、讲政策、依纪依法办案”作为办案工作的“三大要件”来抓。
1、加强思想教育，使查办案件工作有可靠的思想基础。面对反腐倡廉的任务越来越繁重，案件查办的难度越来越大，依纪依法办案的要求越来越高的情况，我们把加强办案人员的思想教育，努力增强法制观念、纪律观念，不断提高政治素质，作为严格依纪依法办案的基础性工作来抓。通过开展理论学习，树立正确的世界观，坚定理想、信念，提高拒腐防变的能力；通过开展“查思想、查纪律、查作风”的集中教育，查找在依纪依法办案中存在的问题，认真整改，增强办案的法制观念和文明办案意识；通过培训，交流查办案件的经验，总结教训，提高办案人员的办案水平。
2、加强程序性制度建设，使查办案件工作有章可循。根据《党章》、《行政监察法》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》有关规定，我省先后出台了《案件检查若干工作程序暂行规定》、《进一步提高委厅机关自办案件质量的意见》、《关于自办案件移送审理的若干规定》。《纪检监察机关查办案件工作规程》正在起草。这些程序性制度对举报线索的筛选、初核、立案调查，实施“两规”“两指”、审理、处理、移送等各个环节都作出了明确细致的规定，克服了工作中的随意性，做到了有章可循和办案工作的程序化。
3、加强案件管理和监督制度建设，使查办案件工作受到有效监督。为了使案件管理制度化、规范化，加强对办案工作的监督，我省先后出台了《纪检监察机关案件管理工作暂行办法》、《纪检监察机关内部监督暂行办法》、《纪检监察机关综合文书一案一档制度》。《纪检监察机关内部监督暂行办法》对信访案件及投诉的处理权、案件线索的取舍权、承办案件的检查权、案件审理权和纠风及执法监察的处置权实施全程监督。《一案一档制度》对每一案件立案、办案过程的组织协调、执行政策和纪律、安全陪护以及记录涉案对象每天思想情绪、身体状态、谈话起止时间等都作了硬性规定，以利监督和备查。同时我们还总结推广了荆州、宜昌等地信访听证、回访受处分对象和听取人大、政协、新闻部门意见等制度，有效加强了对办案工作的监督。
4、加强办案纪律制度建设，使办案工作更好地依纪依法开展。根据办案工作中出现的新情况和新问题，我省制定下发了《暂扣、封存、责令退赔、没收涉案人财物情况一览表》、《关于进一步做好“两规”“两指”期间有关工作的意见》、《关于进一步严明“两规”“两指”期间办案工作纪律的通知》，提出了“八不准”规定。最近，为进一步规范纪检监察干部特别是办案人员行为，克服有的地方存在“为钱办案”的问题，分别制发了“十不准”规定和《关于严禁下达收缴违纪违法款物指标的通知》。同时，正在草拟错案追究制和工作纪律督查制。
5、加强案件审理，使查办案件工作的质量切实得到保证。在查办案件中，我们把严格遵循“二十四字”的审理原则作为依纪依法办案的最后一道关口，严把审理关。一是实行查审分离，领导分开，人员分设，形成既相互配合，又相互制约的工作机制。二是实行审理与复审分开，省纪委专门成立了申诉案件复查处，各市州固定专人从事案件复审工作，确保党员干部的申诉合法权益。三是推行公开审理制度。我们总结推广了襄樊、宜昌等市推行案件公开审理制度的经验，使调查结果公开化，案件审理透明化，保证了案件得到公正处理，又使审理工作受到监督。四是建立案件审理协作和协审指导制度。在市县直属单位分片成立案件审理协作组，上级审理部门加强对协作组审理工作的指导、检查和督导。五是完善审理工作制度。实行案件审理主办责任制，开展案件质量检查，检查结果全省通报，保证办案质量。去年，省纪委抽查136件案件，案件审理优质率超过了90%。
二、当前依纪依法办案中存在的主要问题
当前，办案工作中存在着“六重六轻”、“三个不适应”和“四个不完备”等问题，一定程度上影响了依纪依法办案。
1、六重六轻：
（1）重实体、轻程序。实体与程序都是依纪依法办案的重要方面，程序是实现实体的手段，只有科学、规范的程序才能使实体的要求得到落实，两者互相依存，不可偏废。但一些地方存在着重实体、轻程序的现象。有的不经初核直接立案、查审不分；有的办案人员在进行案件初核、立案、审查时不按照规定的流程办理，严格审批、严格程序、严明纪律不够，影响了办案的公正。
（2）重办案、轻管理。有的地方强调加大办案力度，却忽视对办案工作的监督和管理。一方面，对执纪办案工作进行有效监督管理的体制、制度和法规不够健全，有的执纪办案人员随意性大；另一方面，纪检监察机关由于没有专门的监督机构，对执纪办案工作存在弱监、虚监、失监的现象，有的办案人员自身也缺乏接受监督的意识。
（3）重查处经济案件、轻查处其他案件。由于受经济利益驱动的影响，一些地方只注重查办经济类案件，对发生在老百姓身边的、严重侵犯群众利益的问题以及其他案件不愿花太多的精力去查办，致使有的违纪行为客观上受到放纵，影响了反腐败斗争的深入开展。
（4）重案件突破、轻办案政策。有的地方片面追求成案，贪大求成，贪功求名，心态浮躁，工作中只求案件的突破，忽视办案的政策。当前，由于腐败分子作案手段狡诈，态度顽固，调查与反调查较量激烈，加之办案时限的要求，使有些办案人员容易出现心浮气躁和方法简单粗暴，出现超越纪律法律规定随意承诺，甚至打领导同志的招牌随意许愿问题。有的不实事求是，变相搞诱供逼供；有的甚至在政策和安全上出现问题，对反腐败全局造成了一定影响。
（5）重办案自身效果、轻社会政治效果。有的地方只注重查办案件本身的效果，片面认为案子越办大越好，处分的人越多越好，给的处分越重越好，致使有的下达办案指标，进行错误诱导；有的为办案而办案，不考虑大局和策略，即使案件办成了，社会效果并不好。
（6）重惩处、轻保护。纪检监察机关履行着“惩处、保护、监督、教育”职责。在平时工作中，有的地方和部门自觉不自觉地存在重惩处轻保护的问题，甚至错误认为只有查处案件才算政绩，对查否问题，还干部清白不予重视，对诬告陷害干部的行为查处更显乏力。
2、三个不适应：
（1）办案人员思想不适应。办案人员对新形势下某些领域腐败现象易发多发的特点及产生的原因、规律缺乏认识，同时受案件难查、难办、难处理的困扰和办案环境不好的影响，以致办案中容易受到多种因素干扰，影响了办案工作的深入开展。
（2）法制建设不适应。目前，一些与社会主义市场经济相适应的法律法规还不完善，导致一些违纪违法行为得不到及时地查处，既给严格依纪依法办案带来困难，使诸如“红包”、“三乱”等问题查不胜查，纠而复生，又使办案人员因自由裁量权过大，容易造成少数办案人员权力滥用。
（3）办案人员素质不适应。当前，由于腐败分子的作案呈现范围国际化、手段现代化、方式隐蔽化、时间潜伏化的发展趋势，而办案人员思想业务素质、突破案件的能力等方面不适应，特别是主攻手少，造成查案不力。
3、四个不完备：
（1）执纪办案程序不完备。程序是依纪依法办案的重要保证，但办案程序规定不完备的问题还比较突出。比如“两规”“两指”的党内规定比较原则，具体明确的程序性规定没有出台，致使党内外非议较多，具体执行中也容易出现随意性。再如查办案件的流程也缺少统一、规范的规定和纪律要求，致使有的地方和部门在查处案件中“领导意思”和违规现象严重。
（2）执纪办案监督机制不完备。由于对执纪办案工作实行有效监督制约的法规、制度不健全，监督工作没有专门的机构抓，在执纪办案环节上缺乏必要的外部监督，致使有的办案人员以案谋私，甚至办人情案、关系案、金钱案。
（3）案件移送审理的制度不完备。《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》和《监察机关审理政纪案件的暂行办法》等文件虽然对案件移送审理方面的制度作了具体明确的规定，但在实际工作中，有些地方和单位存在先定后审、查审不分的问题，有的甚至不经审理即给当事人处分，对这些问题如何监督没有具体规定。同时《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》要求移送全部证据材料，但《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》中只要求移送主要证据材料，二者表述不一致，不好操作。再者，案件在移送审理时，对暂扣物品如何移送、如何处置、如何监督，对移送司法的案件，是经过审理后再移送，还是不经审理就移送，没有具体规定。这些问题严重影响了办案质量。
（4）信访举报处理制度不完备。群众信访举报是当前案件查处的主要线索源。我省虽然制定了登记、呈报、分流、处理的制度，但由于中央纪委没有一个有关加强信访案件线索处理的统一规定，致使信访处理的权威性、规范性不强，仍存在处理的随意性和“领导主导”的问题，同时由于办案人员少，办案的时间又长，致使大量的举报件积压，难以做到件件有着落，造成重信不断，有的腐败分子漏网。
上述问题的妥善解决，无一不与严格依纪依法办案，提高执纪办案水平有关。还要看到提高新形势下执纪办案水平和能力是一项十分艰苦而长期的任务，它既要适应反腐败斗争形势的需要，又要有一定的前瞻性。解决好这一问题，既需要实践，不断总结和思考，又需要加强理论、法规建设。
三、严格依纪依法办案，提高执纪办案能力的思考
严格依纪依法办案，不断提高执纪办案能力和水平是提高党的执政能力的重要组成部分。随着反腐败斗争的不断深入，查办案件工作进入到了以通过提高办案工作水平来加大办案工作力度的新阶段。我们要以“三个代表”重要思想指导和统领依纪依法办案工作，以增强依纪依法办案观念，不断提高拓展案件线索渠道的能力、按程序办案能力、突破案件的能力、案件协调能力、审理案件能力、办成办好案件的能力为主要内容，以办案队伍建设为关键，以不断提高依纪依法办案水平为导向，使反腐败斗争更好地服从和服务于党执政兴国的第一要务。
（一）以“三个代表”重要思想指导和统领办案工作。“三个代表”重要思想是指导全党一切工作的指导思想，反对腐败、查办案件工作也必须坚持用“三个代表”重要思想为指导。一方面要自觉把“三个代表”重要思想作为依纪依法办案的指导思想，作为检验办案成效的标准，认真研究、解决查办案件工作中遇到的新情况、新问题。另一方面违纪违法案件特别是腐败案件，严重阻碍生产力的发展，滋生了腐朽没落的思想文化，严重损害了人民群众的利益，要贯彻落实好“三个代表”重要思想，必须严格依纪依法查办案件，惩治腐败，切实纠正损害群众利益的不正之风，把人民群众的利益实现好、维护好、发展好。
（二）强化依纪依法办案观念。依纪依法办案、提高执法办案能力，首要问题是要树立法制观念。
一是强化法纪权威观念。克服无视法纪规定，以权压法压纪、以言代法代纪的问题，维护法纪的权威，把依法治国、依法执纪、依法办案的精神和要求体现到执纪办案的各个环节，做到以事实为依据，以法纪为准绳，使查办案件工作依纪依法进行。
二是强化尊重涉案对象合法权利的观念。要强调涉案人员接受调查期间，在组织上作出结论之前，不论错误大小，都属于人民内部矛盾，都是我们帮助教育的对象，都应该受到同志般的对待，保障他们的合法权利，对“两规”“两指”对象实行人性化管理，坚决防止发生损害涉案人员合法权利的行为。
三是强化教育、保护观念。要坚持以人为本，做到既要查清问题，惩治腐败，又要澄清是非，教育和保护干部；既要防止惩办主义，对犯错误的同志要着眼于教育和挽救，帮助他们吸取教训，改正错误，又要防止失之于宽、失之于软，坚决查处腐败分子。做到该严则严，该宽则宽，宽严相济，区别对待。
四是强化求真务实观念。办案工作事关党员干部和行政机关工作人员的政治生命和有关权益，办案人员必须坚持实事求是和求真务实的精神，忠于事实，忠于法纪，做到办案、结案、处理都要以事实为依据，以法律、纪律、政策为准绳，切不可弄虚作假，更不得徇私舞弊。
（三）努力提高执纪办案的六种能力
1、提高拓展案件线索的能力。一要拓宽案源。要在充分发挥信访主渠道作用的同时，注重做到“五个收集”：即收集党风廉政建设责任制、纠风、执法检查中涉及党员干部违纪违法的线索；收集公检法部门所办案件中涉及党员干部违反党纪政纪的案件线索；收集财务、物价、税务、审计部门发现的案件线索；收集组织部门考察干部时发现的案件线索；收集新闻媒体曝光的有关问题。通过分析、研究，广泛获取有价值的线索。二要认真筛选。建立信访件定期会审制度，对每一件信访件进行认真排查，筛选出有价值的线索。要认真收集办案中涉案人检举揭发他人的线索，挖掘案中案线索，扩大办案成果。
2、提高依程序办案的能力。一是要强化程序意识。每个案件，都有线索筛选、初核、立案、调查、审理、决定、处理等环节，触犯刑律的要移交司法机关，这些环节不能省略，不可替代。要结合执纪办案的要求，制定详细的办案业务流程，每一步工作的记录表格、移交手续，做到一目了然，便于操作，便于检查落实。二是健全和完善办案制度体系。要按照规范化、科学化的要求，制定一整套比较完备的办案工作程序规定，做到有法可依、有章可循。三是要严格程序规定。对办案中的每一环节都要按照程序和规定办理，不得违规操作。对需要采取“两规”“两指”措施的，一定要严格履行审批程序，不能自作主张，擅自决定。四是抓好监督落实。根据程序化的制度制定相关的文书，督促办案人员将程序化落实到办案工作中。定期或不定期地对程序化文书执行情况开展检查，对违反程序、规定的行为，及时进行处理。
3、提高突破案件的能力。一是要提高素质。分管案件的领导和办案人员，要加强重点领域政策、法规、现代科学技术的学习，采取办培训班、召开经验交流会等形式，组织办案人员进行办案业务和技巧的学习、交流、培训，提高突破重点领域和新经济领域大案要案的能力。二是要加强领导。做到“五个要上去”，即在立案之初，通盘筹划要上去；在查案之中，工作决策要上去；在突破案件的关键时刻，组织指挥要上去；在遇到干扰阻力和困难时，领导谋划要上去；在与有关方面协调配合时，协调工作要上去。三是要提高突破案件的能力。要找准突破主案的关键线索、突破口，运用扫清外围、单刀直入、触其“弱点”等技巧和政策攻心，提高证据的获取和运用能力，做到零口供也能办成案。
4、提高查办案件的组织协调能力。一是要增强组织协调意识。各级纪检监察机关要理直气壮地履行党章赋予的组织协调的重要职责，做到主动牵头，敢于负责，协调好方方面面的力量，形成查办案件的整体合力。二是要讲究组织协调方式。要采取多种层次多种方式的组织协调，充分运用各自职能优势，实现优势互补而不越俎代庖。三要加强纪检监察机关的协调。机关内部试行案件主办制度，通过竞争确定案件主办人员，通过双向选择组织专案组，使办案机制向专业化管理转变。在直属机关和乡镇推行协作区（组）办案、异地办案、交叉办案等制度。四是建立部门间的协作办案机制，把各级党委、纪委和有关部门在组织协调大要案查处中的责任，以及组织协调的方式和程序，以法律法规的形式明确下来，增强协调的法制性。五是做好案件移交司法机关后的协调工作。案件移送后，如果涉及案件性质重大改变，司法机关要与纪检机关及时沟通，需要补证的补证，需要否定的要以事实为依据，统一认识，以免“人为”因素“缩水”，影响反腐败的效果。
5、提高案件审理的能力。要严格按照“二十四字”要求，做到查审分开，不断提高案件审理质量和水平。一是对移送审理的案件，材料不全、手续不完备的，不予签收。对受理的案件，有事实不清、证据不足、程序不合法的要补证，对分歧意见较大或难以定性的问题，通过咨询有关部门并提交纪委书记办公会或常委会讨论。对重大案件适时提前介入，既把办案质量关，又做到快审快结。二是开展案件质量检查，对好的经验、好的工作方法总结推广，对发现的问题提出整改措施，督促整改，提高案件审理的整体质量。三是对审理工作中出现的新情况、新问题、定性难、处理难的疑难案例定期开展研讨和点评，提高审理人员的审理水平。四是确保处理效果。在处理中，要以事实为依据，纪律为准绳，对违纪违法者作出恰当处理，不简单“对号”，做到该严则严，该宽则宽，宽严相济。五是加强对执纪到位情况的检查和监督，确保处分效果。实行党纪政纪处分执行情况报告制度，做到送达、宣布、执行、反馈、责任五到位，保证案件审理及处分的效果。
6、提高办好办成案件的能力。一要把案件办成经得起历史检验的“铁案”。做到以对组织和对本人高度负责的态度，对案件涉及的人和事，认真调查，不偏听偏信，不感情用事，不主观臆断。二要综合考虑查办案件的政治效果、经济效果和社会效果。衡量一个案件是否办得成功，是否办得好，不仅要看是否查清了案件本身的问题，还要看查办案件的综合效果，在惩治违纪违法者的前提下，使办案效果和社会政治效果相统一。三是要充分发挥查办案件的治本作用。依纪依法办案，必须着眼于教育和防范，不能搞惩办主义，要贯彻惩前毖后、治病救人的方针，打击少数，教育大多数。同时要对案件查处中暴露出的体制、机制、管理、制度上的漏洞和薄弱环节，提出整改的建议，强化查办案件在治本中的作用。
（四）加强办案队伍建设。办案人员的素质和办案水平如何，是能否做到依纪依法办案的前提。一要进一步树立服务第一要务的思想，自觉把查办案件纳入改革发展稳定的大局中去认识和把握，认真处理好惩治腐败与优化改革发展环境、事后查处与事前防范、严肃执纪执法与区别对待的关系，严厉惩治腐败分子，为经济建设排除干扰、创造良好的环境。二要实行资格准入，逢进必考。新进纪检监察机关的人员特别是办案人员，除进行考录外，还要有一定的工作经历或具有政法、经济、审计、财会等方面学历。要实行办案人员资格证制度，由省一级纪检机关组织类似于国家司法考试的办案资格考试，合格者颁发资格证书。要试行办案人员等级制度，根据办案能力分成若干级别并享受相应的经济待遇或经济补贴，以激励办案人员。三要加强学习培训。要加强政治理论学习，坚持用“三个代表”思想武装头脑，坚定理想信念，增强党性修养，提高拒腐防变和反腐败能力。要加强专业知识和技能培训，提高办案人员的办案水平。要加强办案能力的锻炼，把学历高、思想好、年纪轻的纪检监察干部充实到办案一线，选派到上级或基层参加查办大要案，通过办案实践，发现和培养一批依纪依法办案骨干和主攻手。四要规范职业操守。纪检监察干部特别是办案人员是党纪国法的执行者和落实者，而现有法规又有较大的自由裁量空间，这就要求纪检监察干部特别是办案人员要讲职业操守，严格要求自己，自觉抵制各种腐蚀和诱惑。要有求真务实的作风，做到知实情、讲实话、办实事、实事求是。要公道正派、依纪依法，调查取证时客观公正、尊重事实，汇报案件时不截留、不失真，处理时不枉不纵、宽严适度。
四、加强执纪办案工作，提高执纪办案能力的几点建议
（一）加强对全国执纪办案工作的指导。建议中央纪委加强对近来年依纪依法执纪办案的工作经验、问题、理论的总结和研究，指导当前和今后一个时期执纪办案工作沿着制度化、法制化的轨道健康深入发展，更好地发挥执纪办案工作在从严治党、依法治国、依法执政中的重要作用。
（二）加快执纪办案法制建设的步伐。要把加强立法作为严格依纪依法办案，提高执纪办案能力的首要工作来抓。一是制定完善执纪办案程序法律规定，规范办案工作程序和业务流程；二是制定实施“两规”“两指”措施的具体办法，并赋予权威性；三是出台组织协调的法规，使协同调查、案件移送、证据转换等更加科学、规范和高效；四是尽快修订《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《监察机关调查处理政纪案件暂行办法》，并分别报请中央和国务院批准；五是尽快出台行政监察法实施条例、国家公务员行政处分暂行条例、纪检监察机关案件管理工作暂行办法等。
（三）加大办案制度创新的力度。建议试行：①案件主办制度、公开审理制度，以有利于增强办案人员的责任感和积极性，加强对办案工作的监督，增强办案人员依纪依法办案意识和办案质量意识。②案件督察制度。建议中央纪委就此作出规定，明确专门机构承担案件督察工作，加强执纪办案工作的督促检查。③错案追究制度。严肃惩处执纪违纪、执法违法、侵害涉案人合法权利、以案谋私、徇私枉法的行为，树立纪检监察机关文明执纪、文明执法、带头遵纪守法的良好形象。
（四）建立办案经费和装备保障制度。建议中央出台保障纪检监察机关业务经费和装备的办法，切实解决一些地方存在的“以案养案”、“以案养人”的问题。
（作者：中央纪委、中央组织部第四巡视组组长，原省委副书记、省纪委书记）