关于构建党风廉政预警机制的思考

作者：黄明哲  文章来源：西华大学学报：哲社版  点击数：2572  更新时间：2007-7-17 16:31:21
加强党风廉政建设是深入开展反腐败斗争的迫切需要。党的十六大在科学总结党风廉政建设和反腐败斗争经验的基础上，以“三个代表”重要思想为指导，对加强党风廉政建设和反腐败斗争提出了更高的新要求。强调要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，不断巩固和提升党风廉政建设成效。党的十六届三中全会指出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。这充分说明我们党在实践中已初步探索出一条适合我国党情的党风廉政建设的路子。即坚持既要惩治腐败，又要有效预防腐败。党中央高屋建瓴，将党风廉政建设和反腐败工作提到了全新的高度，为党风廉政建设指明了方向。本文从正确认识惩治腐败和反腐败的关系入手，就如何构建卓有成效的党的廉政预警机制进行了探讨。
一、构建党风廉政建设的重要性和紧迫性
1.从党风廉政建设预警监督中存在的问题上深刻认识建立党风廉政建设预警机制的紧迫性。改革开放以来，党中央始终坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争的步步深入，为经济发展提供了重要保证。但是当前腐败现象滋生蔓延的势头尚未得到有效遏制，在一些领域还相当严重。这一方面说明了党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻，另一方面也说明目前党风廉政建设尤其是预警监督工作中仍存在着一些薄弱环节，这突出表现在：(1)在监督主体上，预警监督意识淡薄，对党员领导干部存在重使用轻管理的现象；(2)在监督客体上，少数党员领导干部思想政治素质不高，不愿接受预警监督；(3)在监督渠道上，对党员领导干部预警监督的合力不够，信息不畅；(4)在规章制度上，对领导干部预警监督的制度体系不健全。从当前制定的对领导干部监督的预警制度来看，有的显得相对滞后、漏洞过多；有的规范性、系统性不够，过于原则和笼统，使监督机关操作起来不好把握；有些制度缺乏强制性和实效性，只讲要求，不讲追究，在执行过程中容易跑调、扭曲、流于形式。
2.从惩治腐败和预防的关系上深刻认识建立党风廉政建设预警机制的重要性。众所周知，凡事预则立，不预则废。抓惩治腐败和预防腐败是加强党风廉政建设的两个重要问题。我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期，在这一转轨过程中，机制制度和管理等方面存在着诸多漏洞和问题，因而，是腐败现象的高发期和易发期。正如亨廷顿认为“腐败程度与社会和经济现代化的发展速度有着密切的联系”。因此，我们在开展党风廉政建设反腐败斗争中，虽然对惩治腐败上给予了高度重视，也下了很大的工夫，但收效不大。显然，仅有惩治是不够的，还必须重视党风预警机制的构建，在“堵”上下功夫，不仅要抓案件抓事后处理，更要抓动机、机会为主的事先预防，不仅要“割韭菜”，更要“铲除韭菜生长的土壤”，真正建立起党风廉政建设的新机制，铲除产生腐败的土壤，这才能更有效地反腐败。因此，在新的形势下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，必须正确处理好惩治腐败与预防腐败的关系，正确处理两者之间的关系，坚持既要坚决惩治腐败，又要有效预防腐败，切实把预防腐败放在反腐败的首位，着力构建党风廉政预警机制，这不仅是完全必要的，而且是刻不容缓的。
二、党风廉政预警机制的基本内涵及其构建原则、运作程序
党风廉政预警机制，简言之，就是指党员领导干部廉洁从政的预警制约机制，或者是指防范、遏制党员领导利用职务便利从事违反社会公德，违反党纪政纪，违反法律法规的制度、措施和方法的总称。其特点是，针对党员领导干部可能发生的问题或已经出现的错误苗头进行预先防范和警示；其目的是，使党员领导干部按照“三个代表”重要思想的要求，坚持“立党为公、执政为民”的本质，促进党员领导干部勤政廉政，不断提高有效预防腐败的能力和水平，努力开创党风廉政建设和反腐败工作的新局面。以此为起点，我们对党风廉政建设预警机制进行探讨。
1.预警机制的功能分析。党风廉政预警机制是科学的监督管理机制的重要组成部分，科学的预警机制具有三个基本功能：引导、防范、纠正。这三个功能既是相辅相成的有机联动的整体，又各有侧重，具有不同的阶段性和针对性。“引导”就是晓人以理，示人以范，教人以行，把大家的思想和行动统一到党和人民的要求上来，向着正确的目标前进，这是预警机制的重要基础。“防范”是预警机制的基本属性，即运用规章制度，约束党员领导干部的思想言行，尤其是防止滥用权力，做到未雨绸缪，防患于未然。“纠正”就是对党员领导干部中出现的错误苗头和倾向性问题及时遏制、督促改正，有过则改，有错即纠，防微杜渐，保证预防腐败的各项制度真正落到实处，有效管用。
2.构建党风廉政预警机制应遵循的基本原则。(1)预防性原则。科学、机敏的预警机制不仅能应对已然的问题，而且能预防未然问题，能对潜藏的问题作出准确的判断。预防性原则要求把工作的着力点由事后向事前转变，变事后惩戒为事前监督，变被动查处为主动防范，变亡羊补牢为未雨绸缪，扭转“头痛医头，脚痛医脚”的局面。(2)及时性原则。能及时发现问题，对暴露或反映党员领导干部党风廉政方面的问题快速作出回应，做到早知道，防微杜渐，防患未然。(3)针对性原则。具体问题具体分析，严格区分问题的普遍性与特殊性，主观性和客观性，防止绝对化和一刀切，对共性问题抓重点、抓关键，标本兼治，综合治理，对个性问题有的放矢，对症下药，防止扩散。(4)有效性原则。要明确责任，强化督办，实行责任追究制度，对有关党员领导干部党风廉政建设问题的信息一条一条地抓实，做到件件有着落，事事有回音，保证预警机制的有序运行并取得实效。(5)规范性原则。要高度重视制度建设，首先要增强制度的系统性，针对新形势下出现的新情况、新问题和事物发展规律，不断延伸完善相关制度。其次要不断增强制度的操作性，切实解决好有关制度规定的“粗线条”问题，把上级颁布的具有普遍约束力的规章制度变成符合党的监督的具体要求的实施细则。再次要着力解决有章不循，违章不纠的问题，增强制度的严肃性和权威性，制定好确保制度规定落实的制约措施。
3.预警机制的运行程序分析。它包括内警系统和外警系统两个方面，二者相互作用，相互促进。内警系统是自我约束、自我调整的一个系统，是党员领导干部本人自警、自省、自查、自纠、自我扬弃和自我完善的一个过程。内警系统取决于党员领导干部的思想素质和自律意识，主要包括四个方面：自我严格要求，经常性检讨反省，正确对待批评，及时进行改正。外警系统是按照发现问题——识别问题——解决处理问题进行运作的，它由3个系统构成：(1)信息汇集系统。主要是发现、传递、收集党风廉政建设的社会评价，尤其是汇集党员领导干部党风廉政方面的信息。这是启动预警机制的基础环节，其主要信息来源包括：人民群众对党风廉政建设的评价，党员领导干部提供的相关情况，群众举报，同级党组织汇报，上级党组织检查发现的问题，执纪执法机关发现的问题等。(2)监测分析系统。对反映党风廉政建设进行分析，尤其是对党员领导干部有关党风廉政方面的问题的信息进行鉴定和甄别。这是预警机制运作的中间环节。它包括两个方面：调查核实，审验其真实性或者进一步掌握新的事实；分析定性，根据事实剖析问题的性质和发生的根源。(3)处理反馈。处理反馈是预警机制的关键环节，直接影响着预警机制的作用和成效。处理方式包括两大方面：如果是涉及党员领导干部个人问题的可采用函询、谈话教育或调整使用，并根据处理决定向干部本人反馈；如果涉及某一单位或地区的党风廉政建设问题的可制定相关制度或召开相应形式的会议等方法来加以解决，并将处理结果告示人民群众。
三、构建党风廉政预警机制的建议
构建党风廉政建设预警机制是一项宏大、复杂的社会系统工作，需各机关、团体、企事业单位及社会各行各业、各个阶层的协调配合、共同参与。党风廉政建设预警机制也是一个庞大、复杂的动态系统。它由多个互相作用、互相联系的系统组成，需要坚持德治与法治相结合，坚持自律与他律相结合，坚持事前引导防范与事后警示惩戒相结合，坚持全面监督与重点监控相结合，立足于早，立足于严，道道设防，步步警戒，提前介入，切实加强党风廉政预警机制的建设。具体来说要建立健全以下机制：
1.建立教育引导机制。加强思想教育，提高党员干部的思想境界，增强自律意识，树立廉政理念，打牢思想防线是建立预警机制的重要基础和治本措施。(1)用法律育人。必须坚持不懈地对党员领导干部进行党纪、政纪、法律、法规的教育，特别是加强对《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例（试行）》的学习，切实增强党员领导干部遵纪守法的自觉性和廉洁自律意识。要使他们懂得法律面前人人平等，明白既没有特殊的公民，也没有特殊的党员干部的道理。不论是谁，只要违纪违法，就必须受到党纪国法的制裁。在学习过程中，要采取强有力的措施，做到系统学习，深入学习，深刻理解。通过强化学习以增加党纪法规的约束威慑力，使党员干部廉洁从政，同时通过学习，不断增强党员干部接受监督的意识，使广大党员领导干部认识到：监督是责任、是义务，就是要认清监督是党委领导的政治责任，是对同志负责，是对党的事业负责；监督是爱护、是培养，就是要认清监督是党员干部健康成长的保证，是对同志政治上的最大关心；监督是觉悟、是党性。(2)用制度引导人。当党员干部在行为出现偏差、甚至发生问题时，制度就会起到纠偏、纠错的作用。通过制度纠正机制实现对人的行为的引导。各级党组织要提高对制度的执行力。各级党员干部要增强对制度的服从力，不断加大制度管理、规范、约束作用，使党员干部不能腐败。(3)用典型育人。从中央到地方有许多忠诚正直，勤政为民，严于律己，清正廉洁，鞠躬尽瘁的好干部，他们是模范，是旗帜，是表率，是全体党员干部学习的好榜样，要积极组织党员领导干部学习先进典型，引导党员干部以模范人物为标杆，做人民公仆，不为名不为利，做一个合格的共产党员。(4)用案例警示人。实践证明，以案说纪，以案说法，开展警示教育是非常有效的办法。剖析一案可以教育一片，警示一群，挽救一批，一个反面教材令人警醒，发人深省。经常开展这种教育，促使党员干部常常绷紧廉洁之弦，常敲警示之种，把好前关，堵好后门，洁身自好，严于律己。(5)用活动塑造人。不断开展寓教于乐、具有吸引力、感知力、影响力的活动，营造廉洁从政的氛围，以净化党员领导的心灵，提升他们的素质，培养干净、干事的党员干部队伍。用活动来强化党员干部的廉洁自律意识，使党员领导干部除非分之想，怀律己之心，思贪欲之害，做到慎始、慎独、慎权、慎欲、慎微、慎终。(6)用情感人。党风廉政教育不是简单的党纪政纪、法律法规的灌输，要讲究方式方法，坚持以情感人，用情暖人，注重循循善诱，在教育实效上做文章。在教育中要帮助党员领导算好政治账、经济账、前途账。从单位的荣誉、家庭的幸福，个人的前途等方面入手，既讲大道理，也讲小道理，让党员领导干部明白一失足成千古恨，一着不慎就会身败名裂的道理，切忌为一己之利，触犯党纪国法，抱恨终身。
2.建立党风廉政信息汇集和信息评价处理机制。主要是发现、传递、收集各种党政廉政信息并对这些信息加以客观的评价，这是启动预警机制的基础环节。(1)要建立党风廉政的信息汇集系统。要实事求是地评价党风廉政建设状况，必须对党风廉政情况进行较为准确地预测，为此必须在全国各级纪检、监察等机构建立统一规范的举报网络，举报电子信箱，信访部门要开通举报热线电话，新闻媒体设立党风廉政建设栏目等党风廉政信息网络，从多角度、多层次、多方位收集党风廉政建设的有关信息资料，就如气象台在全国一些有代表性的地点市立“气象站”一样，这样可以及时收集和传递人民群众对党风的评价，收集群众举报信息和传递社会上苗头性、倾向性问题，帮助“廉政气象台”及时掌握党风廉政建设的动态，同时要建立党风廉政互相通报制度，对各地党风廉政建设的特点、经验及做法，存在的问题等及时相互通报，以提高党风廉政建设水平。(2)要建立党风廉政建设信息评价系统。党风廉政建设的预警信息要改变习惯上运用的定性表达方式，必须以量化指标为基准，从而更加客观地描述实际状况，为此，就要正确设计党风廉政建设信息评价系统。当前，可以参考将社会指标运用到党风廉政建设领域进行科学量化的实践，建立一套量化党风廉政建设指标，即“廉政综合指数”，以全面准确的指标体系对党风廉政建设状况、运动规律、发展趋势进行评估和预测，力求使廉政建设的评价科学化、数量化、精确化。如果某地区或部门“廉政综合指数”偏低，就由党风廉政建设预警机构向他们发出预警，并向决策机构快速准确提供预警信息和建议，这对加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争具有重要的意义。
3.建立和完善利益导向机制。这是建立党风廉政预警机制的重要组成部分。要通过深化改革，调整利益分配格局，重视解决分配不公问题，减少因利益矛盾而引发的相互攀比现象。营造一个有利于党员干部保持清正廉洁的经济环境。同时，要抓利益导向这个源头问题，体现法制的要求。(1)要进一步规范行政性收费，罚款制度。收费制度改革总的方向要通过立法程序，加大税改费力度，最终做到有税无费，取消财政税收部门以外其他党政机关聚财收费的职能。在目前尚不可能完全取消收费做法的情况下，收费、罚款的项目，纪委、监察等部门要严格进行检查，看其是否按标准征收，并对收入的使用情况进行检查，征收部门年度要写出征收及使用情况的专题报告，并向社会公布收费标准，不得各自为政，任意自定，搞“暗箱操作”。收费、罚款、没收必须执行“收支两条线”的规定，收入统一缴存财政，执收执罚单位行政经费不足部分应由财政统一划拨，不得从收费、罚款收入中提成列支。执法人员的奖金、福利不得与收费、罚款收入挂钩，上级机关不得变着法子向下级机关下达罚款指标，必须严格执行国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。(2)试行党员领导干部廉政保证制度。凡担任领导职务的干部，上任后按其工资的总额每月扣下一定比例的廉政保证金，任期满，廉政方面无过错的，保证金连本带利还给本人，表现突出者另给一定奖励。在任期内发生违法违纪行为，视情节轻重扣减或罚没保证金。(3)加大对违法违纪者的惩罚力度。提高腐败成本，对贪污受贿等经济违法犯罪分子应增大经济处罚和纪律处分力度，罚金的数额要足以使违法违纪者在经济上占不到任何便宜。另外，在增加干部收入，提高养老保险等待遇的同时，把取消部分违纪违法干部的这些待遇作为惩治腐败的重要手段。腐败成本提高了，搞腐败不仅无“利”可得，甚至会蚀掉“老本”，这样的利益机制才足以使人不再滋生腐败念头。(4)落实好廉政一票否决制。具体做法由纪检监察部门掌握行使一票否决权，凡涉及到干部提拔使用，单位或个人评先评优、党代会或人代会代表推选等，事前征求纪检监察部门的意见，或由纪检监察部门审查，从廉洁上把关，凡不廉洁者，不提拔重用，不评先评优，不列为党代会、人代会代表侯选人，本单位出现违纪违法案件，单位及个人本年度不予评优评先。(5)建立决策失误赔偿制。利用手中的权力搞“政策谋私”，或者作重大决策时轻率、盲目甚至失职渎职，对这类决策工作中的腐败问题，要责成决策者作出检讨或给予党纪政纪处分，同时，还必须根据决策失误造成的损失确定相应的赔偿，让决策者承担一定的经济责任，以进一步增强决策者的风险意识和树立正确的政绩观，防止决策中出现违法违纪行为。
4.创新权力监督约束机制。这是构建党风廉政建设预警机制的重要保证。针对当前党员领导干部权力监督机制存在的问题，为保证权力的正确行使，必须从权力的授予环节开始，以“一把手”为重点，通过科学配置权力，健全监督程序，完善监督法规制度，逐步建立健全权力监督制约机制。(1)不断完善依法授予的权力赋予机制。把每个职位授予给真正代表人民根本利益、人民可信的人。一方面要及时立法，把符合客观规律，行之有效的干部选拔、任用、管理、监督的政策、程序、方法，用制度和法律的形式明确固定下来，使之具有权威性和普遍约束力；另一方面，干部人事法律制度一经确立，任何领导机关和公职人员均须严格执行。通过制度化、法律化的程序把真正代表人民利益，德才兼备，讲党性、懂业务，对群众高度负责，真心实意为人民办事的人选拔到各级领导岗位上来。(2)逐步建立和完善干部选拔任用责任机制。这一机制包括：干部推荐责任制、干部考察责任制、用人失察失误责任追究制等。(3)进一步健全“一把手”监督机制。为了扭转目前存在的对“一把手”同级不愿监督，下级不敢监督，群众无法监督，上级“山高皇帝远”监督不了的状况，一要建立健全合理的分权机制，避免权力过于集中，降低权力风险，重大问题集体决定，已形成的决策由分管领导负责落实实施。二要强化以权制权的机制。在决策权、实施权、监督权之间建立起一种良性的相互制约机制。三要建立“一把手”的选举罢免机制。四要对“一把手”构建刚性责任机制，将权、责、利真正统一起来。五要健全上级对下级“一把手”的监督制约机制。六要实行“一把手”思想汇报制度。思想汇报的过程也是自我反省、自我教育的过程，要结合年终述职向所在单位群众公开报告自己的思想活动情况和廉洁自律情况，并接受群众评议。(4)建立党务、政务公开制度。党务、政务公开让群众知道党员领导干部在做什么、怎么做、做得怎么样，使公共权力在运行中的信息公开，增加党政机关工作的透明度，将党员领导干部的行为置于广泛的社会监督中，减少暗箱操作，这样有利于党风廉政建设。党务、政务公开，一是政策法令公开；二是职能、职责公开；三是工作纪律公开；四是办事规则、程序和结果公开。(5)政府采购制度。政府采购制度的出台乃至逐步完善是加强党风廉政建设的重要制度之一，要在实践中不断落实好。(6)规范和削减行政审批制度。这是加强党风廉政建设，从源头上预防腐败的措施。目前各级政府审批的事项太多、太滥，这是滋生腐败，影响党风廉政建设的源头，审批者手中掌握着进入市场的钥匙，对审批事项有很大的自由裁量权，给利用审批制度实行权钱交易提供了很大的空间。可以说“审批=货币”，凡是贪官都与“审批”有着直接或间接的关系，审批制度改革是革除“官场经济”、把资源配置从官员手中还给市场的一个重要举措，也是加强党风廉政建设的有效举措。
5.建立党风廉政预报机制和督察警示机制。这是构建党风廉政建设预警机制的关键。(1)建立党风廉政建设预报机制：一是建立党风廉政建设督查巡视制度。聘请党性观念和原则性强、有丰富领导工作经验和较高工作热情的同志担任党风廉政建设督察员，并对督察员进行适当分工，不定期到有关单位进行巡视，深入群众，了解情况并将督查、巡视的具体情况向派出单位党组织汇报。二是建立民主评议和民主考评制度。每年都要对党员领导干部进行一次民意测验和民主考察，集中了解群众对党员领导干部党风廉政建设的公认程度，了解存在的问题，并将结果向本人反馈。在对领导班子进行届中、届末考核时，要切实加强对党员领导干部的工作进行考核，要组织人大代表、政协委员对各级党政领导干部的工作进行视察、检查，开展述职评议、工作评议、视察评议，考察、考核结果由有关监督机关和组织部门掌握。三是建立领导干部经济责任审计制度。对党政领导干部的经济责任审计要坚持年度审计和任期审计相结合，凡离必审，先审后离，凡用必审，先审后用，审计结果要及时报送纪委、党委组织部门。四是健全联席会议制度。党委组织部门要切实履行职责，定期召开联席会议，加强与执纪执法机关和有关部门的联系，及时掌握信息，要根据掌握的信息，建立党风廉政信息网络系统，使各监督管理主体相互“联网”，实现信息资源共享，要通过健全信访制度，进一步拓宽监督渠道，拓宽信息来源，及时了解群众对党风廉政建设的意见，及早发现党风廉政建设中的问题。(2)建立督查警示机制。处理党风廉政预警信息、尤其是党员领导干部的预警信息处理必须从关心爱护干部出发，坚持原则，实事求是，宽严有度，客观公正，在处理信息和反馈处理意见当中要注意两个方面的问题。一方面要把握反馈的时机，重大过错应当立即反馈，一般情况可以积累反馈；另一方面要采取适当的反馈方式，主要反馈方式有书面反馈、个别谈话、集体谈话、召开班子民主生活会、召开大会通报，可以根据不同情况和工作需要灵活确定。当前要着重建立和完善以下制度：一是建立函询回复制度。根据群众举报和反映的问题，将有关问题进行梳理，用公函形式通知单位或个人，限期向组织作出书面说明或口头说明，做到有则改之，无则加勉。二是建立党员领导干部诫勉制。对党员领导干部在公务活动中和个人活动中所发生的构不成党纪、政纪处分的问题或错误要采取谈话提醒、诫勉等措施和方法，给予及时告诫和劝勉。三是建立督促整改制度。对党员领导干部在党风廉政建设中出现的苗头性、倾向性的错误和问题，要建立督促整改制度，限期纠正，限期整改，并将整改结果存档备用。四是采取组织措施，对党员领导干部中犯一般性错误、但影响较大，不应继续担任领导干部的采取转任、降职或责令辞职等措施进行调整。
6.建立协调联动机制。构建党风廉政预警机制是一个复杂的系统工程，单靠一方面的力量是远远不够的，没有全社会各方面的力量的共同配合和参与，它必然是片面的、软弱无力的。为此，要建立起党内和党外相结合、组织和群众相结合、上级监督和下级监督相结合、社会监督和舆论监督相结合的全方位、主辅交叉的党风廉政预警网络。在这样的网络中，党风廉政预警机制才有普遍性和全面性，才能形成抓党风廉政建设的合力，发挥党风廉预警的整体功能，保证预警机制运行的规范、协调、高效。目前，应做好三个方面的工作：第一，理顺体系。目前，我们的党风廉政建设机构之间既缺乏明确的分工，又缺乏必要的责任保证，这是造成党风廉政建设很多制度不能很好落实，从而导致工作难以形成合力的一个重要原因。第二，在党委的统一领导下，党内的纪检组织与监察、检察、审计等执纪执法部门要整体联动，协调配合，形成合力。第三，要建立党风廉政建设的监督责任制。各级党组织的主要负责人要对本地、本部门的党风廉政建设具体负起责，形成“一把手”抓“一把手”的监督工作局面，真正做到一级抓一级，层层抓落实，要实行党风廉政建设工作失职责任追究制度，切实解决不重视的问题，不断提高党风廉政建设的效率和效果。同时随着客观情况的变化和形势的发展，我们要注意对党风廉政预警机制进行调整与改进，确保党风廉政预警机制始终在协调、健康的轨道上运行，以达到不断提高全党拒腐防变和抵御风险的能力和水平的目标。
【参考文献】