关于建立大宗农副产品监测预警机制的提案

中国网 china.com.cn　　时间： 2009-02-22发表评论>>
案由：关于建立大宗农副产品监测预警机制的提案
审查意见：建议国务院交国家发改委会同国家统计局、农业部研究办理
内容：一、当前存在的问题——农副产品深陷暴涨暴跌怪圈
回顾刚刚过去的2007年，给人们留下最深刻印象的莫过于生猪价格的突发式暴涨，以及由此引发的自本轮经济增长上升周期以来的最大幅度消费物价上涨和近10年来的最高水平通货膨胀。
然而，当我们反思猪肉价格突发暴涨的原因时，发现暴涨的“种子”实际上埋藏于2006年五六月间的猪肉价格暴跌。当时，由于猪链球菌病疫情等因素的影响，猪肉一度滞销，生猪价格低迷，养殖户出现全面亏损。为规避风险，养殖户不得不加大了出栏数，导致2006年五六月间生猪供应过剩，价格暴跌，农民养猪积极性严重受挫，许多人不得不压缩存栏，甚至清仓转业。据业内人士介绍，全国总体存栏数减少率约在30%左右。一些地方甚至“几近空栏”。虽然2006年10月以后，由于供应逐渐减少猪肉价格开始出现了恢复性上涨，但许多农民对于养猪仍然心有余悸，不敢补栏。待到2007年年初，受前期存栏下降的影响育肥猪出栏明显下降，各地均不同程度地出现了生猪供应短缺甚至断档的现象。
事实上，与猪肉价格暴跌暴涨相类似的例子在农副产品生产供应中是屡见不鲜的。只是过往由于其对国家经济的冲击没有像2007年猪肉价格这样牵涉面广、持续时间长，因此不为人们所重视。例如，2003～2004年，棉花价格在不到一年的时间内从暴涨到暴跌，波幅达50%以上；1995～2005年的10年中，食糖价格经历了四次暴涨暴跌，高时价格达4000多元/吨，低时价格只有2000元/吨左右。而那些算不上“大宗”的菠萝、香蕉、荔枝等农副产品，暴涨暴跌现象则更为频繁多见。“暴涨暴跌”已经成为农副产品生产供应走不出的“怪圈”，而广大农民的心境也总是在暴涨暴跌中承受着“从天堂到地狱”的激烈振荡。
二、形成怪圈的原因——小生产与大市场矛盾尖锐
1.小生产与大市场矛盾尖锐
反思农副产品反复上演的暴涨暴跌悲剧，“小生产”与“大市场”矛盾尖锐是根本原因。由于信息不灵，加之文化素质低、分析判断能力弱，农民一家一户的小生产方式，总是不能对全国流通的大市场的变化做出及时、正确的反应。往往是在农副产品价格从高位开始下跌时，农民们还陶醉于“高价的快乐”中拼命扩产，对价格信号反应迟钝；而在价格跌至低谷时，又因伤心欲绝而不肯或不敢增产，表现出过度的悲观。例如，2006年下半年生猪养殖户的清仓转业，2007年上半年奶农挥泪杀奶牛和蕉农愤砍香蕉树等等，都是农民们被这种价格怪圈捉弄的真实写照。
2.相关政策措施严重滞后
国家针对农副产品生产的一些相关政策措施，往往是只重视价格上涨而不重视价格下跌。在农民因跌价蒙受损失时，各方面的反应都不是很大，农民恢复生产缺乏信心和政策扶持；只有在来年因减产表现出价格大幅上涨时，有关部门才引起重视，为保市场供应出台扶持措施。而这种滞后的措施，不但不能起到超前防范和缓解波动的作用，反而成为来年供给过剩再次暴跌的隐患。例如，2003年棉花价格出现大幅上涨，高价格本已刺激了棉农的种棉积极性，而国家也相应出台了扶持棉花生产的措施，棉农积极性高涨，2004年全国棉花种植面积普遍明显增长，山东等棉花大省播种面积更增长了20%之多。而另一方面，过高的棉价使纺织企业效益下降，在很大程度上抑制了对棉花的需求。同时，为解决棉花缺口问题，国家又追加了棉花进口配额，棉花供求关系随之发生逆转。在这些因素的综合作用下，2004年下半年，随着丰收的临近，上演了不可避免的棉价暴跌一幕。
三、对策建议——建立大宗农副产品监测预警机制
1.从宏观调控的高度重视农副产品生产供应，加强国家层面的调控
谈及宏观调控，我们通常是将目光集中在工业生产、投资增长和金融运行上，对农业生产经常出现的大幅波动，往往以其自身“周期性特点”视之，而没有从宏观调控的高度予以重视。事实上，工业企业由于其现代化程度较高，对市场信号反应灵敏，因此当市场发生变化时，往往能较好地进行自我调节。而我国农业生产面临的现状却是，小生产与大市场矛盾突出，主要表现在生产规模小、产业化程度低，劳动力文化素质差、分析判断能力弱、市场信息不灵，因此当市场发生变化时，不是反应迟钝就是反应过度。可以说，农民是参与市场经济竞争各方中的弱势群体，而他们从事的农业生产却又是周期长、受病虫害和天气等不可抗力影响大的风险行业。所以，农副产品往往是市场上供求关系最不稳定、价格波动最大的产品。2007年物价上涨的事实告诉我们，大宗农副产品价格的大幅波动将危及宏观经济的稳定运行。因此，在我国农业尚未普遍实现产业化经营的条件下，要保持宏观经济的稳定运行，应加强对农业生产的调控，特别是要加强对与人民生活密切相关、对宏观经济平稳运行影响较大的大宗农副产品生产供应的调控。
2.建立健全大宗农副产品监测预警机制
加强国家层面对农副产品生产供应的调控，需要建立一整套监测预警机制。试想，假如2006年6月生猪价格暴跌导致的存栏锐减现象能够及时得到反映并引起有关部门的高度重视，预见到存栏锐减之后，经过一个生猪生产育肥周期，必然是出栏锐减和市场供应短缺以及由此导致的价格暴涨，把国家在2007年下半年才陆续出台的一系列扶持生猪生产发展的保护性措施，提前到2006年四季度兑现，则2007年5月便不会上演这场生猪价格风暴，或者至少可以做到减小市场波动和及时缓解供应紧张状况，而不至于陷入2007年那种对生猪价格的突发上涨毫无准备和调控措施迟迟不能见效致使物价长时间高位运行的被动局面。而迟至2007年下半年才出台的这些大力度的扶持措施，很可能刺激养殖户补栏过度，从而埋下2008年晚些时候或2009年猪肉价格再次大幅下跌的隐患。
建议以2007年12月国务院常务会议确定的“建立健全生猪生产预警监测体系和信息报送与发布机制”为契机，建立健全涵盖粮、油、肉、禽、蛋、奶的一整套“大宗农副产品监测预警机制”。只有这样，我们才能摆脱“头疼医头脚疼医脚”的被动局面，主动采取超前干预措施，防止一轮又一轮由于农业生产大幅波动导致的物价上涨，确保人民生活的稳定和宏观经济的平稳运行。
（1）监测预警机制应达到的目标
建立大宗农副产品监测预警机制，应达到如下五个目标：
一、密切监测大宗农副产品的生产和流通过程，以及时发现异常波动；
二、对异常波动发出预警信息和提交分析报告，分析波动原因和预测后续影响；
三、有关部门依据预警信息研究制定对策和部署实施应对措施；
四、对应对措施的效果进行跟踪和反馈，为制定进一步措施提供依据；
五、对已经造成不良后果但没有得到及时预警的大宗农副产品大起大落事件追究责任。
（2）具体措施建议
建立健全包括粮、油、肉、禽、蛋、奶在内的大宗农副产品监测预警机制，主要措施应包括：
一、建立以国家统计局直属调查队系统为主的大宗农副产品生产监测体系，制定科学完善的监测指标体系和能够及时反映情况变化的调查制度。例如，可改季报为双月报或月报，进一步提高信息反馈的时效性。
二、健全大宗农副产品国际、国内两个市场的价格监测体系，并责成有关部门按月提交价格运行趋势分析报告，以期在制定政策时充分考虑国际国内两种因素的影响。
三、对生猪、牛、羊等大牲畜的屠宰数字进行监测，责成有关部门对屠宰量的异常波动及时撰写分析报告。
四、科学界定各项监测指标的预警区间上下限，责成有关部门在相关数字达到或接近预警线时及时发出预警信息并提交分析报告。
五、农业部及相关部门应制定分类应急预案，一旦接获预警信息，及时启动应急处理机制，以使相关应对措施能够尽快出台，早日见效，真正发挥超前干预的作用。
六、除建立健全对上信息反馈系统外，也应设法通过一定渠道建立对农民的信息反馈系统，以便让农民能够及时了解周边及全国大宗农副产品的生产、流通等相关信息，自发调节生产的增减。
七、充分发挥好国家储备的蓄水池作用。
（3）需要注意的几个问题
一、建立监测预警机制，数字准确是关键。从各地反映的情况和2007年市场价格暴涨的实际，表明2006年生猪生产的确出现了严重滑坡。而国家级层面上的统计数字却显示，至2006年年底全国生猪存栏仅下降一个多百分点，与业内人士估计的30%左右相去甚远，致使生猪生产严重滑坡的实际没有得到及时反映，贻误了国家干预的战机。
二、监测预警工作不但要重视对生产滑坡、价格上涨的预警，同样要重视对大量增产、价格下跌的预警，因为二者是互为因果的一个周期的两端。
三、应注意不同农副产品的鼓励政策之间的相互协调和重点转换，以期达到最佳的综合效果，避免按下葫芦起了瓢。例如，2007年油料作物大幅减产，在很大程度上是偏重鼓励粮食生产的结果，致使出现多打的粮食外流出口，而减产的油料又引发了新一轮物价上涨的被动局面。
3.研究相关政策，适时推动农业的产业化经营
解决我国农业存在的“小生产与大市场”的矛盾，完全依赖国家调控并非长久之计，最终还应靠农业的产业化来提高农业抗风险的能力，即以“大生产”应对“大市场”。因此，在“建立大宗农副产品监测预警机制”之后，国家有关部门还应积极研究相关政策，适时推动我国农业的产业化经营，使我国农业早日步入自主、健康、稳定的发展轨道。
主题词：农产品
提案人：九三学社中央
中华人民共和国国家发展和改革委员会2008年8月16日以发改提案〔2008〕149号文函复：
你们提出的关于“建立大宗农副产品监测预警机制”的提案，经商农业部、统计局，现答复如下：
一、建立大宗农副产品监测预警机制十分必要
尽管农业产业化已经取得很大进展，但由于我国人多地少的基本国情和家庭承包经营的制度特点，我国农业仍然是小农户、大市场的格局。同时，由于农业生产的周期性特征，小规模经营农户的生产根据市场信号进行的调整往往是被动和滞后的(正如你们所言，不是反应迟钝，就是反应过度)，经济学的“蛛网理论”形象地说明了农产品价格和供应周期性变动的现象。
从各国农业现代化的历程看，打破农副产品价格和供应的周期性波动，除了扩大农业经营规模，发展专业化经营外，构建完善的信息监测、分析、发布、预警体系，使农业生产及时根据市场信息前瞻性地进行调整，是消除农副产品价格和供应周期性波动的重要途径。
提案建议“建立大宗农副产品监测预警机制”，及时发现异常波动，提出预警信息并分析后续影响，研究相应调控措施，有利于引导农业生产结构调整，有利于促进农业生产稳定发展和缓解农产品价格周期性波动，最终有利于宏观经济平稳运行。
二、为建立健全大宗农副产品监测预警机制已做的主要工作
2003年以来，国家发展改革委建立大宗农产品调控协调机制，加强与有关部门、行业协会沟通、会商，研究协调粮、油、棉、糖等大宗农产品及化肥等重要农业生产资料市场运行中出现的重大问题和政策措施，加强农产品市场价格监测、信息采集和信息发布工作。目前，已建立涵盖主要农产品品种、农产品主要产地的价格监测报告体系，重点品种每日专报国务院。国家有关部门和行业协会也都相应建立了农产品信息监测、分析、发布制度，每月组织专家对小麦、玉米、稻谷、棉花、大豆、糖料、油料等主要农产品的生产、国际国内需求、库存、贸易、市场行情进行监测分析，并通过多种媒体对社会公开发布，引导市场平稳运行。粮、油、棉等大宗农产品在播种前，有关部门发布下年度收购价格预测信息，引导社会各方面正确认识供求形势和价格走势，稳定市场价格和农业生产。
去年，我委牵头成立了主要副食品市场调控应急领导小组，研究稳定猪肉等主要副食品价格，保障供应问题，及时向国务院提出有关政策建议。根据我委建议，国务院先后发出了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》和《关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》，国务院办公厅也发出了《关于做好猪肉等副食品生产供应保持市场稳定工作的通知》，就发展生猪等重要农产品生产，保障粮食、食用油、肉禽蛋等食品供应，稳定市场和价格，安定群众生活作出具体部署，采取了发放生猪饲养补贴、生猪和油料作物政策性保险、扶持生猪标准化规模饲养、建立和完善生猪的公共防疫服务体系等措施。
国家统计局组织各地调查总队开展以生猪为主的主要畜禽生产抽样调查，直接上报汇总，分季定产，减少统计误差；在城市、农村住户调查中增加相应的畜禽品种，提供更全面的住户消费量和消费价格信息。农业部加强生猪生产信息的分析和预警。商务部完善生猪屠宰和猪肉等畜禽产品市场销售量的调查统计。我委进一步加强生猪等副食品的成本调查和价格监测统计工作。
三、下一步继续加强的工作
虽然国家已经初步建立农副产品监测预警机制和相应的调控体系，但由于主要农产品的统计调查能力还较为欠缺，监测频率、监测点的设置还不尽科学。今后，我委将会同有关部门，继续加大工作力度，不断健全大宗农产品监测预警机制。
(一)制定防止生猪价格过度下跌预案。我委会同有关部门研究起草了《防止生猪价格过度下跌调控预案》(以下简称《预案》)，将“促使猪粮比价、仔猪价格、母猪猪群数量等指标保持在合理范围内”作为调控目标，选择猪粮比价、仔猪价格作为预警指标，根据生猪生产和市场情况，将生猪市场变动分为四种情况：(1)绿色区域：正常情况；(2)蓝色区域：价格轻度下跌；(3)黄色区域：价格中度下跌；(4)红色区域：价格重度下跌。根据不同预警级别，《预案》分别设置了发布预警信息、增加储备、调整政府补贴、适当收购仔猪、加强进出口调节、减免收费等响应机制。《预案》还对国家发展改革委、商务部、农业部、国家统计局在信息监测、发布方面做了具体分工。
(二)加强统计调查能力。国家统计局将进一步提高对主要农产品的调查能力，利用遥感技术，开展农产品产量调查方法研究及推广；利用第二次土地详查的耕地资料开展农作物对地调查的方法研究及实施；利用第二次全国农业普查资料构建新的主要农产品抽样调查框；加强对生猪等规模养殖户、生产单位及重点区域的调查网点设置及经费投入；加强基础工作，提高基层调查统计人员素质。
(三)推进农业产业化经营。在建立大宗农副产品监测预警机制后，还要积极研究政策推动农业产业化经营。党中央、国务院高度重视农业产业化经营，从2004年起每年中央1号文件都提出了明确要求，党的十七大报告强调要支持农业产业化经营和龙头企业发展。2006年，农业部会同国家发展改革委等8部门联合下发的《关于加快发展农业产业化经营的意见》，明确提出了支持农业产业化经营和龙头企业发展的财政、税收、金融、投资、出口等方面的政策，中央和地方财政每年都安排专项资金，重点支持农业产业化建设和龙头企业发展。今后，有关部门还将继续实施农业产业化提升行动，从资金投入、技术研发、担保机制、基地建设等方面入手，促进农业生产专业化、规模化和一体化，切实解决小生产与大市场的矛盾，推动农业稳定健康发展。
感谢九三学社中央对农业稳定健康发展的关心和支持。
选自《政协第十一届全国委员会提案及办理复文选》(2008年卷)
文章来源: 中国网 责任编辑: 雨悦