构建稳定长效的财政监督机制

贺斌
中国财经报 2007-02-17 09:28:53
2004年，对于财政监督工作来说，是值得纪念的一年。不仅是因为财政部监察专员办事处（以下简称专员办）成立了整整十周年，而且是在这一年的 全国专员办工作会议上，财政部党组成员、纪检组长金莲淑代表部党组首次提出了调整和完善专员办业务工作机制的初步设想。谁也没想到，就是这次会议，开启了 财政监督机制建设的大门，机制建设成为了此后几年财政监督事业的核心。
财政监督机制建设势在必行
2005年，湖南省娄底市财政监督局与业务科室一起，开展了对30多个行政事业单位的财务收支检查，并对查处的违纪违规问题提出了切实 可行的整改意见，真正实现了财政监督与业务工作的有机融合。“这是我们创新了监督机制，由‘小监督’向‘大监督’转变，使‘全员参与监督’的结果。”娄底 市财政监督局局长王克光说。
财政监督机构分为中央财政监督和地方财政监督两级。中央财政监督机构包括财政部监督检查局和财政部派驻全国各省、自治区、直辖市和 计划单列市的财政监察专员办事处，地方财政监督机构是指省、市、县各级财政部门的监督机构和派出机构。纵横交织，形成一张巨大的网，使财政监督无处不在， 违法违纪现象无路可逃。
“但是在传统监督模式下，财政监督工作以事后检查和外部监督为主，重收支轻管理、重检查轻整改。”财政部监督检查局局长耿虹告诉记 者，由于存在认识误区，很多财政部门的业务机构片面地认为监督工作是专职监督检查机构的事情，与业务管理工作关系不大，从而出现了监督与管理相脱离的局 面。在财政监督工作的目标和任务正发生重大调整和变化的背景下，财政监督如何深化公共财政理念，全面融入财政管理；如何融入包括审计监督、社会监督在内的 整个监督体系；如何在构建“阳光财政”、治理财政分配活动中的腐败问题、实现财政公平、建立和谐社会等方面发挥着日趋重要的作用，已成为现实而重要的问 题。
实际上，经过十多年的发展，我国财政监督管理体制的调整和工作思路与方式方法也在逐步转变。在监督理念上，实现了从检查型监督向管 理型监督的转变；在监督内容上，实现了从偏重企业财务事项到参与财政资金运行全过程监督的转变；在监督机制上，实现了从侧重事后检查、外部监督向事前事中 事后监督相结合、内外监督相结合的转变；在监督方式上，实现了从单一运用专项检查向专项检查与日常监管相结合的转变；在监督基础管理工作上，实现了从管理 较为粗放向高标准严要求转变；在队伍建设上，经历了从机构调整向全面提高干部队伍综合素质转变。可以说，与我国财政改革和财政管理取得的卓越成果同步，财 政监督事业也大大向前发展了。
财政部党组对财政监督工作非常重视。2003年以来，财政部部长金人庆、副部长楼继伟等部领导曾多次明确指出，在财政资金的规范、 安全、有效性监督中要充分发挥好专员办这1000多人的生力军作用，加强对中央财政资金事前事中的监管、兼顾事后，使专员办工作同业务司工作协调运作，更 好地融入到财政管理的全过程，构建具有鲜明财政管理特色的比较稳定的专员办业务工作机制。在2004年全国专员办工作会议上，金莲淑从调整和完善专员办业 务工作机制入手，首次提出了机制建设这样一个命题。2005年，针对地方财政监督机制建设，财政部又召开全国财政监督工作会议，提出了建立健全财政监督机 制这一命题，为地方财政监督工作指明了方向。从此，围绕财政监督机制建设，财政监督和专员办不断转变工作思路和理念、改进监督方式和手段，短短两年的时 间，财政监督机制建设在探索中前行。
确定目标，建立健全财政监督机制
建立健全财政监督机制，看似简单，实则不易。金莲淑曾经说过：“建立健全财政监督机制的构想，并把它作为财政监督紧密融合财政管理的手段和渠道，这是对传统的事后型监督传统思维的一场‘革命’。”
从专员办工作机制的调整和完善来看，按照体现监督融入管理，立足眼前、着眼长远的基本思路，首先要做的主要是明确专员办工作职责和工作 目标，规范监督检查行为，充实日常监管内容，加强财政部对专员办工作的指导和督导，提高监督工作质量和成效。从长远看，要促进建立财政预算、执行和监督相 互分工、相互制约的财政运行机制，紧密围绕财政改革和管理，建立和完善中央财政监督职能架构，深化监督层次，强化监督手段，形成监督网络，促进系统、全 面、有效的动态监控体系的构建，实现授权清晰、权责明确、运行高效、监管互动的良性监督工作机制。
从地方财政监督机制建设来看，主要从监督理念、监督要求、监督内容三方面推进财政监督机制建设。在监督理念上，就是要在财政运行过 程中，把财政监督作为财政管理的必要环节和有机组成部分，纳入制度安排和程序设计，加大事前、事中监督力度，真正形成财政监督与财政管理的紧密融合，逐步 实现对财政资金运行全过程的动态监控。在监督要求上，就是要把握财政监督机制建设的稳定性、同步性、互动性、规范性。在监督内容上，就要紧密围绕收入监 督、支出监督、内部监督、会计监督四条主线展开。
在2006年召开的地方财政监督机制建设理论研讨会上，20余个省市财政监督机构进行了经验介绍和交流。这次会议对2005年全国 财政监督工作会议以来的机制建设工作进行了一次巡礼，明确了“因地制宜、稳步推进”的主线，肯定了“大监督”的理念与做法，提出了“均衡发展”与“信息 化”的要求。在这次会上，金莲淑提出了要构建稳定长效的监督机制，这也是今后一段时间，财政监督机制建设的发展方向。
以监督促进财政管理
良好的财政监督机制有力地促进了财政管理。从财政专员办工作看，在过去的2006年里，部分专员办继续对“三奖一补”政策的落实情况开 展了核查。共选取90个困难县进行核查，抽查面扩大至20%，保证了“三奖一补”政策得到有效执行。其中选取了16个2005年已抽查的困难县进一步核 查，并结合省管县、乡财县管、缓解县乡债务等方面的改革措施，对缓解县乡财政困难的问题开展综合检查和调研，进一步关注“三奖一补”政策在缓解县乡财政困 难中的长期效应。
将监督融入管理是财政监督机制建设的关键所在，2006年，各专员办密切关注财政政策执行情况，进一步增强监督检查的针对性，充分 发挥决策参谋作用。为配合整顿和规范土地管理秩序，继2004年之后，部分专员办又对11个省市新增建设用地土地有偿使用费情况开展了检查。检查发现，未 按规定时间开征和未按规定范围收费的问题较为严重，部分地区还存在越权减免缓征土地有偿使用费、违规设立过渡户、先批地后缴费、违规使用等问题。这些问题 的发现和纠正，为财政部和国土资源部修改出台新的土地有偿使用费收入管理办法，提供了重要的参考依据。
此外，会计监督工作也取得了巨大进展。2006年，各专员办结合新会计审计准则体系的发布实施，进一步强化企业会计信息质量和会计 师事务所执业质量行政监管，在整顿和规范市场经济秩序、打击会计造假行为、提高会计信息质量等方面也取得了显著成效。特别是第十二号会计信息质量检查公告 发布后，在社会上引起了强烈反响。
“可以说，专员办业务机制建设的意识已深入人心，专员办业务工作内容更加充实和丰富，监管行为不断规范，监督与管理的融合进一步加强。这对确保专员办长远稳定协调发展具有重要意义。”金莲淑欣慰地说。