对财政转移支付制度的法律思考（2）

对财政转移支付制度的法律思考
周俊鹏共2页 [1][2]字号：【大中小】
与法制化和程序化相联系的另一个特征，便是许多国家都运用科学的公式来确定转移支付的规模和数量。在英国、澳大利亚、德国、加拿大的财政均等化计划中，都是严格按照既定的公式和标准，来确定转移支付的规模和数量的。这样，便增加了转移支付的透明度，减少了人为因素的影响，从而为提高补助效果、保证转移支付制度的正常运行创造了有利的条件。
值得指出的是在规范化、公式化的前提之下，各个国家在转移支付的形式、结构和规模诸方面也不是一成不变的，而是依照具体情况的变化进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。事实上，适时调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且也会有助于增强中央财政调控的弹性和力度。
完善我国财政转移支付制度的思路
借鉴财政转移支付制度法制化的先进国际经验，并针对我国目前转移支付制度存在的问题，我国应从法律的角度来全方位地完善我国的转移支付，建立符合公共财政要求的、规范的财政转移支付制度，实现财政转移支付的法治。
（一）按法律形式确定各级政府的职能要求
科学划分中央与地方政府以及地方各级政府之间的事权和支出范围，是完善财政转移支付制度的前提条件。借鉴西方经济学家提出的事权和支出划分的原则，并结合我国的实际情况，笔者认为我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。综观各国的分税制实践，大多以法律形式明确规定政府间的事权与支出范围，为此，我国也必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。这种法律规范包括两个层次：一是中央与地方的事权和支出范围，可由全国人民代表大会立法，中央政府无权随意把该承办的事务下放给地方政府，当然地方政府也无权把该承办的事务推给中央政府；二是地方政府上下级之间的事权与支出范围，也应由地方立法机关通过地方性法规的形式予以明确。
我国应通过严格的法律程序规范各级政府的事权与支出划分，并力求科学化和规范化，使之保持相对的稳定性和连续性是很重要的。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府应地制宜，统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府的积极性。当然，政府间事权与支出的界定的稳定性只是相对的，必要的时候也要根据国民经济的发展变化对不合理部分作出适当的调整与更改。
（二）大力推进转移支付的立法体系
财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。综观西方市场经济发达国家，尽管各国的财政管理体制存在着某种程度的差异，但政府间财政转移支付制度的法制化程度较高是其共同的特征。各国政府对转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。转移支付制度本身及制度运行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。
而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定，带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国要借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。尤其是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，还要制定关于政府间财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。但是，具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改，以体现法制化与灵活性的很好结合。
（三）完善转移支付制度中的机构设置和监督机制
各国经验说明，执行各级政府间复杂的财政转移支付，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，组织保证是必不可少的，故需依法设置一个专门的机构来具体负责，如澳大利亚的“联邦拨款委员会”，英国的“环境部”等专门机构，并以立法形式规定该机构的任务、职权和职责。建立专门的转移支付机构，一方面可以对转移支付的形式产生一定的制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。因此，我国应该借鉴国外成功的管理经验，结合我国的具体国情，建立专门的决策机构和专门的执行机构，并以《转移支付法》加以规定，赋予它们法定的转移支付管理职责。中央一级的专门决策机构即专门委员会，负责转移支付方案的确定和必要监督，可隶属于全国人大常委会或者中央政府。相应的各省也可成立这样的专门委员会，负责省以下转移支付的决策和监督。同时，我国在《转移支付法》中要制定相应的惩罚措施，对违反规定的地方政府，作出必要的处罚，以强化监督管理，使地方按照中央财政的要求来使用转移支付资金；相应的在地方性法规中，也可在中央的指导下制定必要的惩罚措施，以提高支付资金的使用效率。