省管县财政体制下专项转移支付资金管理实证研究

发表日期：2007年4月14日      作者：湖北省黄冈市财政局 郑晓林   已经有93位读者读过此文
——省管县财政体制下专项转移支付资金管理实证研究
（本课题为2006年湖北省“省管县财政体制下县乡财政管理研究”课题之子课题，系根据财政部和省委俞正声书记要求研究,2006年10月9日省财政科研所《调研报告》总第83期印发省委省政府、省财政厅领导、省财政厅有关处室和市州县财政局。黄冈市财政局也印发单行本。本课题终获评全省财政科研课题二等奖。）
[内容提要]  本课题采用实证研究的方法，通过分析回顾省管县财政体制下专项转移支付资金分配、拨付、使用与监管的现状，以黄冈所辖三个县市为例，评估了近几年专项转移支付所创造的经济、社会、生态与管理效益，解剖了资金运行各环节存在的主要问题，在此基础上提出了遵循科学性、规范性、效益性和安全性的原则，进一步明晰政府间财权与事权，建立因素分配与考评激励相结合的分配机制，调整项目结构，加大重点投入，促进基本公共服务的均等化，以及建立规范、统一的专项转移支付资金管理制度和效益评价制度，完善监督约束机制等方面的政策建议。
关键词：专项转移支付；效益评价；规范管理；政策建议
财政转移支付制度是指以各级政府之间存在的财力差异为基础，以均衡各地方政府的财力状况、协调地区间的经济发展、对整体经济运行实行宏观调控并实现各地公共服务水平均等化为主要目标的一种财政资金转移或财政平衡制度，是分税制财政体制的重要组成部分。自1994年实行分税制财政体制以来，我国开始逐步建立政府间的转移支付制度。2005年，中央对地方政府的转移支付达到7330亿元，相当于1994年的14.7倍，年均增长28%；占地方财政支出总额的比重，由1994年的13%提高到2005年的29%；对中部地区的补助比例，由15%提高到46%〔注①〕。在中央和省对地方政府的转移支付构成中，除体制补助、税收返还和一般转移支付外，专项转移支付〔注②〕成为促进地方经济发展与社会稳定的一个重要政策工具。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，专项转移支付开始实现向“以人为本”的公共财政的历史性转型，专项转移支付的额度逐年增加，支持范围扩大到涉及可持续发展的各个领域。2004年实行省管县财政体制改革以来，省级财政减少了专项转移支付资金分配与拨付环节，对促进县域经济发展与社会和谐进步、维系县乡财政运行发挥了极其重要的作用。
2006年8月，根据省财政厅统一部署，我们组织专班深入黄冈市所辖麻城、英山和蕲春三县市及白果、方咀、金铺、赤东、横车等乡镇进行了专题调研，采取统计分析、座谈讨论、现场解剖和问卷调查等方式，比较全面地了解到省管县财政体制下专项转移支付分配、拨付、使用和监管的现状。本文试图通过分析现状、评价成效和解剖存在的主要问题，系统提出进一步改革和完善专项转移支付资金管理、提高专项资金使用效益的政策建议。
一、省管县财政体制下专项转移支付资金分配与拨付的现状分析
㈠分配级次与基本特征
1、专项转移支付的分配级次。按照现行的省管县财政体制，专项转移支付资金在分配上应有三个层次：中央对省、省对县市，县市对乡镇。由于中央财政对省级财政的专项转移支付与省级财政对县市财政的专项转移支付不便区分，而推行乡镇综合配套改革以后，乡镇一级财政的功能已基本消失，县市财政普遍未对乡镇直接安排专项转移支付，因此本文所指专项转移支付的分配，主要指省对县市的分配。
2、专项转移支付的基本特征。一是无偿性。目前中央和省对县市的专项转移支付资金基本上是无偿的，不要求县市级财政归还。二是有条件性。即主要服务于中央和省确定的政策目标，县市按规定用途使用资金，即所谓“专款专用”，直接参与资源配置，保证经济高效运行与社会和谐发展，体现效率原则。三是配套性。为强化地方政府使用与管理专项转移支付的责任，更好地实现中央和省确定的政策目标，部分专项转移支付资金在分配拨付时要求地方政府按一定比例的配套，两部分资金统筹使用。据统计，目前按政策要求需要县市财政配套的项目有30多个，约占整个专项转移支付资金总量的40%。
㈡支出范围与主要项目
为推进公共财政框架的建立和促进县域经济的发展，近几年来，我省积极探索省管县财政体制下财政资金管理的新路子，对中央和省级专项转移支付资金的分配范围，由原来的支持企业发展、弥补价格损失、落实优抚政策和救济灾区灾民等比较狭窄的范围，逐步扩展到政权运转、工资补贴、基础建设、教育科技、农业农民、文化卫生、社会保障、劳动就业和环境保护等比较宽广的领域；分配重点也逐步明晰，由落实特定政策逐步向扶持弱势产业、救助弱势群体和倾斜贫困地区转移，体现了以人为本、落实科学发展观和推进地区间基本公共服务均等化的指导思想。据不完全统计，目前中央和省级财政对县市的专项转移支付资金仅大中型项目（资金规模在5万元以上的）超过80个。由于拨付方式、统计口径差异和年度变化等原因，小项目不便计数，按2005年粗算，约在150个以上。
㈢资金规模与增长趋势
2000年以来，中央和省对县市分配的专项转移支付资金逐年增加。据不完全统计，黄冈所辖麻城市、英山县和蕲春县2001-2005年专项转移支付资金总和分别为31032万元、53976万元、68364万元、87971万元和115834万元（见表1），四年间增长了273%。项目涉及农业农民、社会保障、经济建设、教育科技文化、企事业发展和农村税改、公检法司等多个领域。
2004年实行省管县财政体制后，中央和省对县市专项转移支付力度进一步加大（见图1）。从涉农专项分析，3县市2005年达21206万元，比2003年的17274万元增长22.8%（见表2）。从社保专项分析，2005年黄冈10个县市区仅从补助专户获得的专项转移支付资金即达28106万元，比2003年的18212万元增长54%（见表3）。从养老、低保、下岗再就业等专项看，近五年呈大幅上升趋势（见图2-图4）。
㈣分配方式与拨付形式
在专项转移支付资金的分配方式上，我省近几年实行了重大改革，由原来的基数法和因素法并存，逐步转向因素法为主。从2003年开始，按照财政部和省委、省政府关于政务公开、源头治腐和行风建设的有关要求，为使资金分配科学、规范、合理，省财政厅采用相对客观准确的因素确定分配方向，采用比较科学的数学模型计算资金的分配额度，先后制订和印发了诸如社会保障、科技发展、文化教育、税费改革、财政扶贫和财政支农等20多个专项资金的分配办法，自觉接受了社会各界对资金分配因素和流程的监督。
在专项转移支付资金的拨付形式上，适应国库集中支付制度改革的要求，并区分资金来源和使用紧急程度，省财政采取了预算内指标结算、预算外指标结算、特设专户直拨和主管部门拨付等四种形式。其中，预算内指标结算和特设专户直拨是主要形式，保障了项目资金使用的及时性和专用性。
二、专项转移支付资金使用与监管的主要方式
专项转移支付资金分配、拨付的多样性，决定了资金使用与监管的复杂性。目前，多数专项转移支付资金（特别是数额较大、连年延续的资金）制订有特定的资金管理制度,或单独发文，或随指标文件提出管理的具体要求。但由于专项转移支付资金种类众多，性质各异，用途不一，地方财政部门按照相关政策要求,在资金使用与监督管理上采取了灵活多样的方式（见图6和图7），许多情况下几种方式合用。
㈠资金使用与管理方式
1、专户储存、专款专用。即设置专户，封闭运行，专款专用，独立核算。典型的如国债专项、社保救灾资金、低保资金、粮食补贴和良种补贴等，通过部门申报、财政审核，实行资金直达。同时加强公开公示和事后检查监督，确保不被截留、挤占和挪用。2000年以来，我省设立社保补助资金专户、加强专项资金管理的作法得到财政部的肯定与推广。但是，这一做法由于将中央专项列为省级支出并直达市州县社保专户，且市州县级未纳入预算管理，因此一直备受争议。
2、项目管理、封闭使用。典型的如农业综合开发、公共卫生和基础建设项目资金等，财政部门按照项目单位工作进度与完成情况分期分批拨付，项目单位按照项目计划分步实施，专款专用，收支平衡。
3、预算管理、配套使用。计划生育、涉农基本建设补助、老区建设、扶贫、城市低保、农村特困救助、就业再就业等专项转移支付都要求地方财政按一定比例或定额安排预算配套资金。财政部门将上级专项转移支付和本级配套资金统筹使用，在此基础上编制统一的年度预算或支出计划，确立资金支出规模，经人大或政府审批后实施。
4、填补缺口、归并使用。养老保险转移支付、解决企业军转干部和1953年前参军复员到企业人员生活困难转移支付以及解决历史遗留城镇退役士兵安置转移支付等资金，均与地方征缴、筹集和预算安排的资金归并使用，填补缺口。
5、程序报批、结转留用。下岗再就业专项转移支付等资金由于资金规模较大，使用范围较广，涉及多部门申请与报批。且由于工作的不可遇见性，部分资金当年未能全部支出，因此常常结转下年使用。
6、部门下拨、定向使用。在年初省本级部门预算中，省直文化、民政、农业、卫生、老干等部门为支持县市工作，向省财政申请了部分专项资金。年中根据本部门工作目标，将专项资金直接拨付到县市，或者通过政府采购配发车辆和设备仪器等，督促实现特定工作目标。
㈡资金监督方式
近年来，随着专项转移支付资金规模的扩大，各级财政和审计、监察等部门加大了资金使用的合规性监督。对重大专项转移支付资金的使用，各有关部门在项目实施前后组织了比较频繁的专项检查。归结起来，主要的监督检查方式有三个层面：一是垂直监督，由上级审计、财政部门或专员办下查一级；二是同级监督，由当地审计、监察和财政部门根据上级部署或本地工作需要，组织专项检查；三是部门监督，指上级和同级业务主管部门组织系统内部监督检查。从总体情况看，尽管这些检查往往“单打一”，但由于目标指向明确，检查要求具体，工作量较小，因此能对资金的规范使用起到促进作用。
三、专项转移支付资金使用的效益评价
专项转移支付多属公共支出，目的主要为满足社会共同需要，促进地区间基本公共服务的均等化。对专项转移支付资金使用绩效的评价，单纯运用“成本-收益分析法”不足以反映全貌。通过实地调研，多层次听取反映，我们发现了许多为基层广大干部群众称道的典型案例。我们认为，在农村税费改革、乡镇综合配套改革、省管县财政体制改革和财政“四大改革”逐次推进的节点上，专项转移支付资金的使用、管理及其质量变化催生了良好的经济与社会效益（见图8），形成了对经济与社会发展的“四轮驱动”。
㈠经济效益：县域经济发展的助推器
目前，我国中西部地区的多数县市级财政都是“吃饭型财政”，或者说“养人财政”。县市财政支出的主要职能是保工资、保运转和保稳定。而事实上，仅以本级可用财力，这“三保”都难以名副其实，更不用说直接支持和促进经济发展。中央和省级专项转移支付除部分用于工资发放和公检法司机关运转以外，绝大部分用于推进各项改革、扶持发展生产、改善基础设施和维护社会稳定，从而为县域经济发展创造了良好的外部环境。尤其是专项转移支付对农村基础设施、农业产业化的直接投入和对农民种粮、购机的直接补贴，促进了生产关系改善和生产力进步，创造了农民和财政同步增收的“双赢”效益。
案例1：专项转移支付增长与麻城、英山和蕲春三县市县域经济发展成正比。如前面图1所示，近几年来麻城、英山和蕲春三县市专项转移支付规模呈快速扩大趋势。与此相对应，三县市在专项转移支付及其他相关政策的激励下，县域经济蓬勃发展，国内生产总值、社会商品零售总额及财政收入等各项社会经济指标全面回升，年均增幅均接近或超过10%（见表4）。
案例2：农业“两税”附加转移支付为蕲春农民增收、农业增效提供了重要保障。2002年，蕲春县完成了农村税费改革。改革后，全县参加税改的553个村、164538个农户承担农业“两税”及附加总额为4486.51万元，比改革前的1999年农民负担的9145.21万元减少4658.7万元，减幅为51%；亩均负担80.86元，比1999年亩平174.51元减少93.65元，减幅为53.7%；农民人均负担57.93元，比1999年的137.83元减少79.9元，减幅为58%。全省统一取消农业“两税”及附加并下拨专项转移支付4675万元以后，蕲春县乡村两级基层政权运转有了基本保障，农民人均增收57.93元，加上中央和省专项转移支付对农民的直接补贴，农民人均每年因政策增收100元以上。2004年以来，蕲春县农民种粮积极性迅速高涨,全县粮食产量由2003年的29.4万吨一跃恢复到36万吨。2005年农民年人均纯收入2654元，比上年增长19.7%，结束了连续四年停滞不前的局面。
㈡社会效益：建设和谐社会的稳定器
1、社会政治效益。因社会转型和县市政府财力所限，公检法司机关运行、教师工资发放、弱势群众救助、下岗失业人员再就业和乡镇事业单位改革等“棘手”问题一直悬而未决。近几年来，新增的专项转移支付使这些尖锐矛盾逐步得以解决或缓和。不仅如此，这项专项形成了对经济与社会发展的“三轮驱动”。转移支付的合理使用，对行政机构效率、政府履职及决策水平、人民群众对政府满意程度等都产生了巨大影响。
案例3：公检法司专项转移支付全面改善麻城市社会治安环境。2005年，全省85个县市区公检法司部门财政拨款24.72亿元，比2003年的7.98亿元，增加了16.74亿元，增长2.1倍，增加的部分主要为专项转移支付（注③）。2000-2005年,中央和省级财政对麻城市公检法司系统的专项转移支付依次为44万元、71万元、178万元、183万元、1209万元和1354万元，增幅之大出乎许多人意料。麻城市公安系统过去多年在全市行风评议中被评为倒数三名之内，“为钱办案、办案为钱，带着收入任务执法”严重损害了公安干警在人民群众中的形象。近两年来，麻城市财政增加了对该系统的预算拨款，中央和省级专项支付更是巨额递增，该系统472名干警工资待遇有了保障，工作条件大为改善。全系统更换警车27辆，购置电脑70台，基层派出所用房问题得到圆满解决，城区路口电子警察系统和社会治安监控系统全面更新，“三台合一”机制顺利启动。良好的保障助推全体公安干警切实转变作风，城乡治安环境迅速改观。2005年以来，麻城市公安局在全市行风评议中，连续两年独占鳌头，社会威信显著提高。由于工作成绩突出，连续获评全省“命案必破”、大接访、大练兵等工作的先进单位，全局荣立集体一等功1次，1人被授予二级英模称号，7人荣立一等功，14人荣立二等功。2006年7月，该局破获一次特大跨省非法传销案件，解救受骗群众2000多人，受到社会好评。
案例4：专项转移支付使政府对麻城市基础教育的投入四年翻两番，更使该市农民负担进一步减轻。麻城是大别山区的国家级贫困县，中小学有1.1万多名教师和22万多名学生，地方财政无力保障基础教育必需的支出，学校乱收费所提高的教育成本成为加重农民负担的重要因素。农村税费改革以前，该市财政对教育的投入仅4000万元，师均仅补助3600元。近几年来，中央和省级财政加大了对基础教育危房改造、人员工资、“两免一补”等方面的投入，各级财政基础教育投入总额四年间由4000万元增长到9000万元再到1.5亿元，接近翻两番。现在，该市教师工资和学校运行经费得到稳固保障，学校面向学生的收费严格控制在政策范围之内，农民群众再不必为子女接受义务教育犯愁。
案例5：农村综合配套改革专项补助，助推蕲春、英山两县实行“以钱养事”、建立农村公益性服务新机制。乡镇“七站八所”人浮于事、服务缺位的问题曾是制约农村综合配套改革推进、造成农民负担反弹的一个重要因素。2005年，有了农村综合配套改革“以钱养事”专项补助这一激励性措施，蕲春、英山两县从政策调研、清人清编、置换身份、合理保障、规范管理等基础工作入手，使两县农技、农机、水利、水产、文化、计生、广播、城建、畜牧兽医等站（所）的1873名在职在编工作人员全部退出事业编制，财政补助882.34万元解决了养老保险参保问题；财政补助453万元，解决了276名退休职工养老金发放问题。2006年，结合省级专项转移支付补助，两县财政预算共安排1055.8万元公益性服务经费，通过乡镇财政所直达各服务主体。“以钱养事”改革，提高了服务人员素质，保障了技术服务质量，也提升了财政资金使用效益。“以钱养事”改革以后，各机构服务人员乐于尽责，勤于做事，新型农村公益事业服务机制得以初步建立。
2、社会经济效益。为促进社会主义新农村建设，近两年专项转移支付资金进一步向“三农”倾斜，不仅有效推进了农村水利设施建设和农业科技进步，而且将党和政府的阳光直接照射到农民身上。全方位的惠农政策直接刺激了农民种粮的积极性，促进了农村剩余劳动力的有序转移和社会全员劳动生产率的提高，提升了农产品的科技含量，增强了经济发展的后劲。
案例6：惠农专项转移支付，使蕲春农业步入快速复兴与发展的轨道。2005年，蕲春县依靠中央和省级专项转移支付，投入水利设施整险改造资金265万元，扶贫资金1385万元，粮食生产区设施建设资金190万元，经济林基地建设资金200万元，农作物病虫害防治资金60万元，农业科技推广资金126万元，发放药材种植补贴19万元，鲜奶补贴43万元……支农资金总额达到3400万元以上。除此之外，用于粮食收购和直接补贴农民的专项转移支付达到6399.4万元（见表5），亩均享受补贴30-65元，农民直接增收2522.4万元。2006年另增加综合直补857万元。“过去常见田抛荒，现在到处种田忙。”诸多支农、惠农转移支付资金的使用，将党和政府关心“三农”的政策落到了实处，其直接成效表现为粮食产量的增加、种田收益的提高，间接成效表现为社会商品零售额和农村工商税收的大幅增长。可以预见，蕲春农业将在快速复兴之后创造更灿烂的辉煌。
案例7：就业再就业补助政策，使“英山裁缝”、“麻城海员”成为全省劳务输出的知名品牌。2004年以来，中央和省级财政加大了下岗职工基本生活保障和再就业转移支付的力度，为落实下岗失业人员再就业“四贴一金”及相关优惠政策、促进国有企业破产改制和实现“三条保障线”向“两条保障线”并轨提供了资金支持。据统计，在下岗再就业优惠政策支持下，黄冈市近三年共有25万名下岗失业人员实现再就业，90%以上的国有企业完成改制工作。2005年以来，黄冈各县市结合就业再就业补助政策的调整，全面实施“阳光工程”，推进农村劳动力转移培训，形成了比较完善的就业促进体系和劳动力有序流动机制。英山、麻城等县市因地制宜，着力创造技能培训和劳务输出品牌，“英山裁缝”、“麻城海员”源源不断输往全国各地，“打工经济”随着农村剩余劳动力知识技能的提高更加红火。
3、社会环境效益。安定、祥和的社会环境，是社会主义和谐社会的重要标志。近几年来，中央和省级专项转移支付在增加基础教育、科技文化、医疗卫生等方面投入的同时，鼎力支持社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等社会保障制度的建立与完善，体现了“低水平、广覆盖，兼顾公平与效率”的原则。在农垦企业养老保险、城乡特困群众大病医疗救助、农村特困救助、农村“五保户”集中供养、重大自然灾害救助、城市低保、企业军转干部解困、城市复退军人安置和优抚对象“关爱行动”等专项转移支付上，资金额度逐年增加，社会反映的救穷、救困、救难等热点问题得到逐步解决，城乡社会救助体系初步建立。
案例8：企业基本养老保险转移支付使蕲春县摆脱困境，按时足额保发放不再是纸上空谈。2003年以前，蕲春县因为连续多年欠发、缓发企业退休职工养老金，多次引发拦车、堵门上访和群体赴省进京上访的事件，该县也因此成为全省“闻名”的上访大县。2003年8月，省财政厅、省劳动保障厅和省地税局及黄冈市相关部门组成联合调研组，赴蕲春进行现场解剖。调研组认为，该县是计划经济时期全省著名的“五小工业”基地，欠发养老金既有停产、半停产企业多，离退休人员急剧增加和企业缴费能力削弱等客观原因，也有基金征管不严、部门协调不力等主观原因。为此，调研组呈请省政府加大了对蕲春县养老保险转移支付的力度。2002-2005年，该养老保险转移支付（含农垦企业）分别为921万元、1223万元、1834万元和1981万元，同比均有较大增幅。在专项转移支付大幅增长的激励下，该县加强政策支持和部门配合，在基金稽核、参保扩面和断保接续等方面采取了过硬举措，企业养老保险缴费收入年均增幅超过30%。2005年，该县首次实现按时足额发放并补发历年老欠，实现养老金支出5211万元。退休职工感谢政府的鞭炮声取代了过去上访时的斥责声，困扰多年的不稳定因素悄然化解。
㈢生态效益：实现科学发展的加速器
近几年来，中央和省级财政更加重视对自然资源的节约、保护与合理利用，在道路交通、环境保护、退耕还林、生态建设和特色农业、旅游经济发展方面安排了较多的专项转移支付资金，较好地调节了社会各方的分配关系和行为主体的利益，避免了滥砍滥伐、乱开乱采造成生态失调、环境恶化等掠夺性、破坏性行为，达到了保护和改善生态环境的目的。在现代经济正朝着集约化和生态化有机结合方向发展、“假日经济”成为新的经济增长点的趋势下，专项转移支付对促进农村经济可持续发展产生了深远影响。
案例9：专项转移支付对特色农业和生态旅游的青睐，让贫困的大别山区面貌焕然一新，农民赖以生存的家园成为源源不断创造财富的“梦工厂”。英山、罗田两县财政充分利用中央和省级专项转移支付对特色农业和旅游产业的支持，集中财力发展茶、栗、桑、药等特色支柱产业，结合山区地域性生态环境的实际，注重发挥开发“外在经济效益”的特殊功能，通过统筹布局，硬化通村通山公路，兴建连片绿色基地，推广无公害优良品种，兴办产业化龙头企业，开发山水旅游资源，推进生态文明新村建设，使两县以吴家山、桃花冲、天堂寨、薄刀峰等为代表的山水景观和以乌云山茶叶公园等农业高效示范区为代表的田园风光，成为都市人家出行休闲的时尚选择。近两年，英山县通过整合基础建设和支农专项资金5077万元，重点支持优势产业带、生态林和通村通山公路建设，使山水、田园风光相辅相成，经济效益、社会效益和生态效益同放光彩。2005年，英山、罗田两县景区共接待省内外游客30多万人次，综合收入1.7亿元，显示出大别山生态旅游的活力和美好前景。
㈣管理效益：促进改革创新的内动力
1、减少资金流转环节，提高了运行效率。按照财政体制和资金管理的要求，专项转移支付取消了市州一级分配与拨付的权限；通过推行社会化发放和政府采购制度，部分专项转移支付资金实行了国库直达项目单位或受惠群众，保障了养老金、低保补助、优抚资金、救灾款以及种粮补贴、良种补贴等涉及弱势群体利益的资金安全，加快了资金发放速度。特别是近两年对惠农补贴实行“一折通”制度，快速将党的政策温暖传达到社会底层，提升了政府的威信。
2、简化资金管理级次，强化了县市主体责任。随着专项转移支付资金分配因素的公开和政务公开制度的推行，过去那种层层上报、“跑省进京”的现象少了，重资金争取、轻支出管理的现象少了。特别是实行省管县财政体制后，省级财政加大了对县市的监管，县市对上负责的级次提高，县市向内使劲、向管理要效益的积极性与主动性增强。
3、促进管理方式变革，提高了资金使用效益。随着专项转移支付资金的逐年增加，部分县市为探求资金使用的最大效益，已着手对部分项目资金进行整合，在不改变资金性质的前提下，通过加强政府统筹、部门协调，创新了资金管理方式，更科学、更高效地运用专项资金，为县域经济发展发挥更大的规模效益。
案例10：英山县整合涉农资金，加快社会主义新农村建设步伐。2005年以来，英山县针对涉农专项资金项目较多而额度较小、管理部门较多而效益有限的实际，采取“一盘棋规划，一套机制运行，一个口子整合，一个平台拨付”的办法，改革涉农专项资金管理方式，县政府还为此出台了资金整合工作方案。除救灾、优抚和种粮补贴等不能整合的资金外，该县因地制宜整合了6大类20多个小类的涉农资金，集中用于改善农村基础设施、发展农村社会事业、建立农村社保制度和壮大现代农业等方面。在资金管理上，探索了国库直拨、“五制”管理的有效方式，即区分项目建设情况，实行资金报账制、分期分批拨付制、审计跟踪制、绩效考评制和项目公示制管理，真正体现阳光操作。2005年，该县共整合涉农资金3700万元，重点解决了农民群众久盼未决的问题，特色农业建设有了新起色，基础设施条件明显改善，生态文明新村建设如火如荼。
四、专项转移支付资金管理存在的问题及原因分析
调研过程中，我们就专项转移支付资金使用与管理问题对县直项目主管部门、财政部门和乡镇政府、财政所四个层次的88人进行了问卷调查。从问卷情况看，绝大多数被调查者对专项转移支付安排的科学性、结构的合理性、管理的规范性、使用的效益性和安全性等给予了充分肯定（见图9-图13），同时也提出了一些意见与建议。从座谈和我们调研情况看，专项转移支付的分配、拨付、使用与监管主要存在以下几个需要改进的问题：
㈠分配环节：项目设置、规模确定、因素选择和配套要求等不尽科学与合理
1、分配项目与地方财权和事权不够对称。调研中，各地普遍反映，专项转移支付对农村基础设施和基础教育的投入尚不能满足需要，涉军、涉稳等方面的投入仍然偏少。按照财权与事权对等的原则，中央和省级专项转移支付应承担起江河治理、跨流域水利基础设施建设和涉军、涉稳等政权稳定方面的支出，以目前县市一级地方政府的财力，只能是“巧妇难为无米之炊”。仅以涉军支出为例，军休干部死亡抚恤费、城镇退役士兵自谋职业有偿安置费、待安置期间基本生活费、义务兵优待金、伤残军人“三金”以及企业军转干部、1953年前参军的复退军人基本生活与基本医疗保障等，中央和省有一部分转移支付，但与需要相比差距较大。根据现役军人优抚条例规定，各地军休所和休干所的离退休干部及无军籍职工，其死亡抚恤费均由所在地县级人民政府承担，按静态算账，黄州区财政仅此一项即要负担300多万元，确实无力承担，也不合情理。
2、分配规模可预期性不强，不便地方政府统筹使用。从多年运行情况看，部分专项转移支付已形成惯例，但地方政府对多数专项转移支付无法预知项目和规模，因此不便与地方财力统筹兼顾。一些专项转移支付项目的确定，好比“雪中送炭”，让地方“喜出望外”，也有一些项目急等上面支持，可谓“望眼欲穿”，但结果失望居多。
3、分配因素不尽真实与科学，透明度仍待提高。省财政及有关部门在选择分配因素时，多数情况下依据的数据是真实可信或查有实据的，但也有一些项目数据不尽准确或真实，与客观现实存在差异性。究其原因，一是对因素变化没有进行动态调整，不能及时获取新的更准确的依据；二是对分配的因素没有及时调研或征求基层意见，属于“闭门造车”。调研过程中，英山、麻城的基层干部强烈反映，农村税费改革计算专项转移支付时，对农村五保户的供养经费是先切块、再明确供养标准（分散供养每人每年800元，集中供养每人每年1200元）。其结果，许多地方农村五保户供养经费达不到规定的标准，而专项转移支付仍为定数，不能根据动态变化及时调整，给予必要的追加。以麻城市为例，民政、财政、审计、卫生和残联等部门最近联合对农村五保户人数进行了普查和审核，确认总人数为4635人，占全市农村总人口的5.2%(在控制标准之内)。而目前专项转移支付只承认3449人，少算1186人，少拨资金近100万元。此举影响了农村五保户供养水平，据了解，如这笔资金无法解决，该市集中供养率将由89%下降到56%。
4、分配项目繁杂，“专项”不“专”。如前所述，近年专项转移支付项目约在150个以上，项目名称五花八门，比较杂乱。一些项目用途是弥补人员工资、办公经费不足，还是指定项目基本建设、完成单项工作，不够明确，也不便监管；一些项目个数多而资金额度小，“撒胡椒面”，“专项”不“专”的现象比较明显。2005年，省级财政预算安排科技三项费用11560万元，分配到1322个课题和科研项目上，每个项目平均仅8.74万元（注④）。又如卫生专项，除基础建设项目外，其他项目大多涉及卫生系统的各项工作，点多面广，有如“蜻蜓点水”，难以突出重点，发挥规模效应。表6所列2005年最大的一批卫生专项（鄂财社发[2006]35号文），原文涉及19个项目，分配给黄冈10个县市区有12个项目，资金最多的项目80多万元，少的仅1万元。调研中许多同志反映，这类专项资金除少数项目外，大多用于开会、培训和办公，弥补经费不足，其直接促进公共卫生工作的作用有限。
5、分配主体倒置，财政部门陷入被动。专项转移支付资金的分配往往先由业务主管部门提出意见，然后送财政部门审核，客观上业务主管部门先入为主，占据分配的主导地位，财政部门（尤其是县市财政部门）难以对资金的分配与使用进行强有力的介入，许多情况下仅履行出纳的义务。专项转移支付资金分配与管理权分散于各业务主管部门，财政统一支配的实际权力非常脆弱。这种财权过于分散的格局，造成项目建设各自为政，各行其是，造成一定程度的重复建设和资源浪费。蕲春县反映某部门实施一个支农项目，舍弃现有水利设施不用，另行建设，结果由于设计失误，建成后了无用处。
6、配套要求过多，且部分严重脱离实际，项目资金的政策目标难以圆满实现。据不完全统计，目前中央和省级专项转移支付要求县市配套资金的项目有30多个，主要集中在支农、社保、卫生和基础建设等方面。配套要求或按固定比例，或按固定额度，或按人均定额，其本意在于强化地方政府责任、筹集更多的资金，但也有部门利益掺与其中。过分强调地方配套，脱离了地方财力拮据的实际，地方在“保吃饭”都极为困难的情况下，只能搞假配套、少配套甚至不配套。调查中，我们发现某县2005年按政策应配套专项资金3653万元，填报已配套1941万元，以其总额不足6000万元的一般预算收入，要拿出这么多资金搞配套，无异于“痴人说梦”。麻城市反映水库整险加固专项资金要求地方按1：1配套，2006年仅大河铺水库就要配套1150万元；英山县反映社保口要求配套的资金占到一般预算收入的10%，实际上财政只能对重点项目略作表示。配套政策名存实亡或过于弹性，损害了上级机关的威信，也造成了部门之间不应有的矛盾。
㈡拨付环节：拨付形式与时间缺乏刚性约束
1、拨付形式过多，不便统一管理和监督约束。如前所述，拨付形式有预算内指标结算、预算外指标结算、专户直接和部门下拨等；同一类资金，因预算管理部门不同，在财政部门内部又分别由多个机构下发文件和拨付。如涉农资金，财政部门有农发、农财、商贸、农管、经建、企业等多个内设机构下发指标文件，由于项目多，资金难以核查对账，更难统筹使用、规范管理。调研中有两个县市反映城乡医疗救助等3个项目，2005年有指标文件，无资金下落，至今仍未查到原因。个别县市为核对资金下落多次跑省财政厅国库处。
2、拨付时间过晚，影响项目进度和效益发挥。据统计，专项转移支付资金的拨付主要集中在下半年，上半年拨付的不到30%。如2005年粮食直补和救灾资金下拨时间晚，但文件要求补贴或发放到位时间却比较早，验收或检查的时间到了，资金却没有下来。有的专项资金甚至要到次年下达，如2005年的中央卫生专项迟至2006年8月才下达。省审计厅厅长高林指出，到2005年底，省财政未安排使用的专项资金52916万元，其中主管部门未提出分配计划的资金有47597万元（注⑤）。
㈢使用环节：游离地方预算、分享对象过多和部门有意侵占影响资金效益
1、缺乏分级细化的预算制度。2005年，国家审计署对20个省市区的地方预算抽查发现，中央转移支付纳入地方财政预算的仅有3444亿元，约占总数的44%，没有纳入地方预算的基本上是专项转移支付。我省将中央专项转移支付纳入了省级财政预算，但地方财政预算则没有纳入或不便纳入。其结果，使部分专项转移支付脱离人大监督甚至政府管理，成为“部门说了算、财政管不了”的特殊资金。
2、享受“蛋糕”的对象过多，肢解了资金的使用效益。“低水平、广覆盖，兼顾公平与效率”，是我国建立社会保障制度的基本原则，但包括社保在内的专项转移支付资金，由于享受的对象过多，让公平与效率打了折扣。典型的如扶贫、以工代赈、城市低保等专项，由于分享对象过多，扶持或救助水平偏低，难以发挥政策设计的效益。某县低保对象人均月补助仅30多元，究其原因，据称是就业形式多样，核定收入难，动态管理不到位，造成低保人数过多。
3、资金使用不够规范，与部门利益瓜葛多，挤占挪用现象仍然存在。专项转移支付所指向的项目，并非都能做到封闭运行、独立核算，因此在项目繁多且由相关业务主管部门组织实施的情况下，各部门往往将项目实施（包括工程承包）与自身利益捆在一起，千方百计将专项转移支付资金转化为部门利益。调研过程中，许多部门负责人明确表示，部分专项转移支付已成他们既得利益的一部分，离开了转移支付，这些部门将难以生存。
4、工作经费不足，影响项目实施。一些资金量比较大、资金监管比较严的项目，如退耕还林、农业综合开发和公共卫生基础设施建设等，由于项目建设方案本身没有确定部门实施时的必要工作经费来源，因此在项目组织与管理上，相关部门要么积极性不高，要么硬性踩“红线”，其结果都影响项目进度与效果。调研中许多干部还反映，惠农补贴需要基层财政干部直达千家万户，资金相对量较小，工作量却不小，有的干部还抱怨上级对基层干部缺乏基本的信任感。还有一些专项转移支付，由上级主管部门通过政府采购统一配发车辆或设备器材，但下面的部门陷入“有钱置马，无钱置鞍”的窘境，不能使车辆或设备器材充分发挥效能。如疾控、卫生监督部门配发较高档次的专用车辆后，有的因无力承担较高的车辆购置费而迟迟不能上牌，有的则因车辆使用花费巨大而未派上用场。
㈣监管环节：分散监管与问效不力、违规不处急需整顿和改进
1、缺乏统一有效的监管体系，监管机制不够完善，监管力量分散，监管成本过大。由于资金使用涉及的部门多，财政部门内部尚未建立权威的统计体系和统一集中的监管体系，绝对量较大、相对量较小的专项转移支付，如粮食补贴、良种补贴等，检查多，但发现违规少；大批数额较小的专项转移支付不引人注目，脱离监管视野。各自为政、自行组织检查的格局既使监督留下许多“空档”，又加大了成本支出。一方面，有些资金一年内要接受垂直监督、同级监督和部门内部监督两三次甚至更多，部门抱怨“铁账也要翻破”，接待费用“扶遥直上”；另一方面，更多的资金垂直监督无暇顾及，内部监督流于形式，部门使用“心安理得”，资金效益不得而知。在省管县财政体制下，由于市州财政部门未被赋予强有力的监管职能与手段，其“边缘化”的倾向十分明显。“省里管不够，市州不便管”的现象比较普遍。
2、效益评估机制不健全。对重大专项转移支付资金的使用，理应建立绩效评价制度，严格跟踪问效，但目前只有少数项目（如农业综合开发、就业再就业等）进行试点，尚未完全铺开。主要原因在于评价的指标体系不便设计，评价实施不便操作，评价成本无法列支。部分试点的地方开展了少数项目的效益评价，但由于尚未建立效益评价的权威机构和专业人才队伍，仅靠相关部门“自弹自唱”，因此常常“报喜的多，报忧的少”，效益评价的作用不能充分显现。
3、对违纪违规的处理缺乏力度。因地方利益、部门利益作祟，通过各种监督检查方式查出来的违规截留、挤占、挪用专项转移支付的行为，或以改代罚，或大事化小，或不了了之。一个值得注意的问题是，财政、专员办和相关业务主管部门监督检查不收取费用，但审计、监察甚至检察等部门，受自身利益驱使，与受检单位或被举报单位讨价还价，以罚代法，监督效力明显降低。久而久之，一些部门挤占挪用专项转移支付的行为也就见怪不怪。
五、改革和完善专项转移支付资金管理、提高专项资金使用效益的思路与对策
根据目前专项转移支付资金管理的现状，我们认为改革和完善专项转移支付资金管理势在必行。这既是落实转移支付政策、提高专项资金使用效益的需要，也是完善省管县财政体制、促进县域经济可持续发展的需要，更是实施公共财政战略、落实以人为本治国方略的需要。改革和完善专项转移支付资金管理，总的思路是要遵循科学性、规范性、效益性和安全性的原则，建立专项转移支付全程监管体系，最大限度地提高专项资金的使用效益。
㈠科学界定政府间的财权与事权，合理安排专项转移支付项目
目前中央和省政府与县市政府间的财权与事权界定尚不明晰，专项转移支付在基础教育、基层政权和县乡道路交通、防汛抗旱以及跨流域、跨经济地域治理等关系国计民生的项目上安排资金不足，一些本应由中央财政负担的支出转嫁给了地方财政，加重了县市财政维系运转、维护稳定的困难程度。我们建议，中央和省级财政在社保专项转移支付的安排上，要以合理划分政府间的财权和事权为基础，对必须由中央和省政府集中的事权，必须在财力上进一步体现。
1、建议在重点支持九年义务教育的同时，重视高中教育和职业教育，并把解决县乡教育债务问题摆上议事日程。以麻城市为例，由于地方财力有限，普高和职高教师工资缺口较大，在禁止乱收费的“高压线”下，普高和职高教师待遇难以保障。此外，该市经省审计部门审计，已确认“普九”债务3916万元，另有非“普九”债务4000多万元和非义务教育债务9000多万元。这1.7亿元债务是基础教育健康发展的“拦路虎”，建议中央和省级财政考虑逐年注入化债专项资金。
2、建议适度增加乡镇综合配套改革和税改转移支付，重点解决乡村两级基层政权运转问题。乡镇改革后已普遍推行“乡财县管”，而乡镇政府和村委会两级基层组织因为收入所限，人员经费难以保障。麻城市白果镇辖区人口14万多人，镇政府在职干部45人，退休93人，市财政仅能供给六块工资中的五块，工作经费仅能安排每人每年3000元，不谈工作经费,工资缺口每年即达54万元，退休干部因工资待遇未落实经常上访。该镇村干部年均工资约3000元，但由于不得不拿出一部分偿还村级债务，其基本待遇也不能保全。为此，我们建议以维护基层政权正常运转为底线，适度增加专项转移支付。同时，逐步解除对乡村两级债务的“锁定”，通过安排一定的转移支付，启动债务化解工作。
3、建议将涉军、涉稳政策性支出纳入专项转移支付的范畴，减轻县级财政压力。随着兵役法的改革，地方财政以不同形式承担的涉军、涉稳支出越来越多，尤其是县级财政不堪重负。建议中央和省级财政对涉军、涉稳支出统筹考虑，调研算账，安排专项转移支付，妥善解决这部分对象的养老、医疗、优待、住房及其他相关社保待遇问题。
㈡建立因素分配与考评激励相结合的分配机制，增强分配的科学性和及时性
1、加快建立自下而上的基础数据统计分析体系，增加专项转移支付分配依据的科学性。为确保因素分配法的科学与完整，要自下而上建立有关转移支付基础性数据的收集、统计、整理和分析体系，增强财政、税务、统计等部门会计、统计人员的业务素质，提高硬件质量，督促其通过扎实有效的工作，收集到真实、准确、全面的基础性数据。同时，建立基础数据稽查制度，对故意弄虚作假、上报失真数据的单位和直接责任人给予必要的政纪法纪处理。
2、及时公开专项转移支付分配的依据、标准或因素权重，提高分配的透明度。要彻底改变上下级财政在资金分配上的“暗箱搏奕”现象，尽量提前将专项转移支付的政策目标、分配依据、因素权重和计算公式等予以公开，允许地方咨询与质疑。要坚持财政部门与业务主管部门共同参与资金分配，扭转财政部门在分配与管理上的被动局面。
3、充分考虑地方努力程度和工作开展情况，将部分资金以激励性转移支付形式分配。鉴于目前专项转移支付配套政策不够实事求是并在部分地方名存实亡的具体情况，建议除少数重大项目外，取消地方配套政策，减轻地方财政负担,避免因配套变相增加农民负担。同时，通过建立效益评价和工作考核机制，将地方政府的努力程度和工作业绩与专项转移支付资金分配适度挂钩，并以激励性转移支付的形式分配部分资金，允许地方弥补部分项目工作经费不足。
4、增强专项转移支付的预知性，便于地方政府纳入预算管理，接受各方监督。建议在预算安排上打“提前量”，结合部门预算编制制度改革，在预算年度结束前出台下一年度专项转移支付资金安排计划，方便县级财政进行预算管理，方便地方政府、人大和相关职能部门进行监督。
㈢调整专项转移支付结构，加大重点项目投入，促进基本公共服务的均等化
1、统筹城乡基本公共服务，改变城乡“二元保障机制”。建议按公共财政建设的要求,调整教育产业化、医疗市场化的政策导向，在保障最低生活水平、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护弱势群体为重点，扩大公共服务覆盖面。特别是要通过增加社保专项转移支付，重点解决困难企业退休职工医保、农村低保、贫困群众大病医疗救助和失地农民、城市农民工的基本保障问题，按照“生存先于享受”的原则，平等保障城乡居民的基本生存条件。
2、增加对养老保险统筹账户的专项转移支付。加快全省、全国统筹的步伐，在贯彻落实国务院38号文件、推进基本养老保险个人账户做实工作的同时，认真反思目前专项转移支付填补养老金发放缺口、滋长“等靠要”依赖思想的弊端，改专项转移支付补缺口的临时性、应急性措施为重点支持做强做大统筹账户，弥补市场安全失灵的缺陷，强化中央政府对养老金“兜底”的责任和参保者做实个人账户的责任，并实行养老保险费中央财政统一征收、统一管理，养老金统一发放，逐步实现“费改税”和全国统筹，增强我国养老保险制度的公信力和生命力，促进社会和谐与稳定。
3、增加城乡基础设施、环境保护和科技文化等方面的专项转移支付，促进地方经济可持续发展。调研中许多群众反映，城乡基础设施建设和环境保护投入仍显不足，科技文化更是专项转移支付的“死角”。县市“三馆”建设滞后且运转困难，乡镇农业科技推广进程缓慢，农民文化生活单调，精神文明建设缺乏物质支持。因此，建议中央和省级专项转移支付逐步增加这方面的投入，提升发展后劲和城乡群众科技文化素质，为地方经济可持续发展增添动力。
㈣建立统一的专项转移支付资金管理制度，完善监督约束机制
1、出台规范、统一的专项转移支付资金管理制度，建立健全各项转移支付形式之间的协调机制。在全面清理现行专项转移支付项目、数额和分配依据、管理形式的基础上，出台专门的规章制度，明确资金分配、拨付、使用和监督管理的基本要求，明确由财政部门统筹管理专项转移支付资金；建立政府牵头、财政主导的协调管理机制，协调和督促相关部门共同落实政策目标。明确要求各地建立专项转移支付资金预算管理制度，强化预算约束，实行专款专用、专账核算和专人管理，以多种形式接受社会各界监督。
2、加强专项转移支付资金支出管理，规范资金申报与审批程序。实行岗位牵制与环节制约，严肃分配、拨付与使用纪律；严格按照项目建设要求实行国库直达，减少中间层次，重点防范项目建设承担部门挤占挪用资金，确保资金使用符合特定政策要求。
3、整合专项转移支付资金监管力量，完善全程监控体系。建议在专项转移支付资金分配环节同步出台检查与考评办法，确定监督检查主体和全程监控手段，既做到严格跟踪检查，又做到不重复检查。要推行“零成本”检查，防止有关部门借检查谋取自身利益，加重地方政府或项目承担部门的负担，真正维护专项资金安全与核算完整。
4、建立专项转移支付资金管理信息系统，实时提供资金拨付、使用和会计核算信息。通过落实及时公告和支出公开制度，提高资金分配、拨付、使用和管理的透明度，并方便上级主管部门实时监控，方便人民群众行使知情权。
5、建立问责制，严格违纪违规责任追究。对挤占挪用专项转移支付资金或违反科学进行决策造成资金浪费的部门和个人，要依法依规予以追究责任，并通过调减相关专项转移支付予以惩戒。
㈤建立专项转移支付的效益评价制度
建议尽快分类出台主要专项转移支付资金的效益评价制度，合理确定效益评价应当遵循的基本原则，科学设计效益评价的指标体系，严格按照规定程序、指标和时间要求实施效益评价。要以专项转移支付资金使用的真实性、科学性、实用性、效用性和简便性为原则，按资金支出性质、内容和范围多方面、多层次地设计效益评价的指标体系，确立标准值，运用成本收益、因素分析、公众评判、效用比较等多种评价办法，经过严格的评价程序，统筹评价其经济效益与社会效益、近期效益与长远效益、微观效益与宏观效益。对效益评价未达到标准值的项目，要及时公开效益评价情况，并对存在的问题限期组织整改；对专项转移支付资金管理松懈、屡出问题的地方，要采取缩减规模或暂停安排的制约措施。
注释：
注①：《力促公共服务可持续发展机制》，载2006年3月21日《中国财经报》。
注②：为保证研究范围与口径的同一性，本文根据目前国际上通行的作法和近几年专家学者的主张，将专项转移支付资金界定为上级下达或拨付的除财力性转移支付资金以外的各项资金，包括预算内和预算外专项补助、特设专户直接接受的补助资金，不包括税收返还补助、体制返还补助、一般性转移支付补助和结算补助。
注③④⑤：2006年7月17日省十届人大常委会22次会议上湖北省审计厅厅长高林所作的《关于2005年度省级预算执行的审计工作报告》。
注⑥：本文所引数据主要来源于调研所得及《黄冈市统计年鉴》、黄冈市财政局决算资料。其中麻城、英山和蕲春三县市部分统计数据由所在县市填报，由于统计口径和认真程度等原因，部分数据不尽准确，仅作参考。
参考文献：
1、刘剑文《中国财政转移支付立法探讨》，见于“中国民商法律网”。
2、李亦中《我国财政转移支付制度中的若干问题与建议》，见于“中国财税法网”。
3、宋超等《我国财政转移支付规模问题研究》，见于《地方财政研究》2005年第1期。
4、潘新超《社会成本：经济转轨之痛》，见于《人民论坛》2006年第14期。
5、张孝德《如何实现新农村建设财政转移支付效用最大化》，见于“人民网”。