行政诉讼被告举证时限制度若干问题的法律思考2

    行政诉讼证据制度，是行政诉讼制度的重要组成部分。完善的证据制度，包括证据的有效收集、正确判断，充分适用和有序运行。举证时限制度，是诉讼法领域的重要成果，有着不可替代的制度价值。但该制度不论是在立法还是理论研究方面，仍存在不少缺陷和误区，导致审判实践中，法官的自由裁量权过大，缺乏适用法律制度应有的统一性，亟需在证据失权的法定化和自由裁量之间确定一个科学合理的边界。可以说，对被告举证时限制度能否正确理解和适用，一定程度上影响着行政案件的审判质量和效率，同时还从另一个侧面反映了行政审判能否实现司法公正。

    一、行政诉讼被告举证时限制度的含义及违反被告举证时限的法律后果

    行政诉讼被告举证时限，是指负有举证责任的被告应当在法律规定或法院依法指定的，就其作出的具体行政行为提出相应证据的期限。完整的行政诉讼被告举证时限制度应该包括以下两方面的内容：一是期限，即法律规定和法院指定的诉讼法上的期间，被告应当在此期间尽最大能力提供支持其主张的证据；二是后果，被告若在此期间不提供或不能提供相应的证据，逾期提供又无正当理由，则产生诉讼程序上的法律后果，即该证据不为法院所采纳，被告将因此承担不利的法律后果。被告举证时限制度作为一项完整的诉讼制度，期间与后果两方面内容必须同时具有，不可或缺，否则其制度的存在便失去了意义。⑴尽管理论界和实务界在举证时限制度的许多方面取得了共识，但笔者同时注意到，关于违反被告举证时限的法律后果——这是行政诉讼被告举证时限制度的核心——某些观点却值得商榷， 其典型的观点是证据失效论。该观点认为，“被告举证时限制度，是指……逾期举证则承担证据 失效法律后果的一项行政诉讼举证期限制度 。”⑵这种观点把违反举证时限制度的法律后果定位于证据失去其证明效力。另一种观点是“证据失权论”。张卫平教授指出：“证据失权，有的称为举证时效、举证时限等，证据失权即当事人丧失提出证据的权利，实质是丧失证明权。”⑶“从时间的角度看，失权又被认为是诉讼权利的时效。法律上关于诉讼权利在何种情形下丧失的规定称为失权制度。”⑷笔者认为，“失权论”比较“失效论”而言，其在行政诉讼中更具科学性和合理性，应作为认识和理解违反被告 举证时限法律后果的法理基础：

    1、行政诉讼法规定，被告对其作出的被诉具体行政行为承担举证责任——这是法律为被告预设的举证责任。而证明权是当事人在行政诉讼中享有的一项基本诉讼权利，它从属于当事人所享有的最基本的诉讼权利之一——主张权和陈述权。当事人对自己提出的权利主张和事实主张都有权利加以证明，以维护自己的权益。如果当事人没有证明权，则当事人的主张权和陈述权就没有实际意义，离开了证明的主张和陈述就成了无本之木，无源之水。而当事人的证明权又体现为有权向法院提出证据，法院对提出的证据，认为只要是合法有效的，就应当作为裁判的根据，因此，证明权的实现又依赖于证据提出权。

    2、从举证时限制度的诉讼功能而言，因其是法院审理准备阶段中证据整理的重要保障措施，它的设立，主要为防止诉讼中证据随时提出主义，保障程序公正，提高庭审效率，故违反举证时限制度，只能产生当事人丧失提出证据的权利之功效，并不涉及当事人提供的证据本身效力的评判。

    3、“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”，这是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十一条第一款所确立的一项行政诉讼证据规则。换言之，诉讼中向法院提交的一切证据（包括法院依职权调取的证据）非经法庭质证，均不得确认其证明效力。而被告一旦违反举证时限制度，逾期提交又无正当理由，其提交的证据将不被允许在法庭上举示，那么，径行确认这些证据失效岂不与法相悖！而《解释》第二十六条第二款也仅就被告违反举证时限制度确定了“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的法律后果，并未涉及这些证据的效力如何评判。

    4、以国外立法为例，美国没有单独的行政诉讼法，其审理行政案件，适用统一的民事诉讼程序规则以及某些特别法规定的专门规则。⑸美国联邦民事诉讼规则规定，法院可以在审前会议审议的事项中确定允许提出证据的合理时间限制，在最后一次庭前会议之后，法官将就其与双方律师（或者当事人）之间协商的事项作出决定性的命令。这一命令对双方当事人均有约束力，其内容之一便是就双方当事人将在法庭审理时所需证据开列证据目录，法院不允许当事人提出在审前命令中没有的证据和事实。若当事人违反命令提出新证据，法官可以拒绝审理或者限制当事人的证明活动。大陆法系中，法国民事诉讼法第134条、第135条规定，“法官应规定将证据通知对方的期限，如有需要，并规定通知的方式，必要时可采取强制处分。”“法官可以摒弃那些没有适时通知对方的证据”⑹可见，上述国家将举证时限制度与庭前准备程序紧密地联系起来，从规则的内容看，应当是将违反举证时限制度的法律后果确定为证据失权，即当事人丧失提出证据的权利。

    把违反举证时限的法律后果界定为“证据失效”抑或是“证据失权”，将直接影响行政诉讼中法院选择适用审理程序、方式所依托的法理基础（后文详论），关乎重大，不可不加以辨析。

    二、被告举证时限的制度价值

    举证时限制度是证据制度中一项不可或缺的内容，建立和完善举证时限制度，对于实现程序公正和提高诉讼效益具有重要意义，其制度价值体现在以下三个方面：

    （一）被告举证时限制度 有助于程序公正的实现

    任何一项诉讼制度真正永恒的生命基础在于它的公正性，公正是诉讼程序所追求的第一价值。可以说，公正在诉讼领域的意义始终具有根本性。而“程序公正的实现都是通过具体的诉讼实践行为表现出来的。”⑺程序公正针对诉讼主体表现为：双方当事人平等的诉讼地位、平等的诉讼权利以及保证诉讼主体行使其诉讼权利的平等境况。行政诉讼的功能在于平衡性：通过行政诉讼制度，既控制行政权，又保障行政权；既保护诉 权，又防止滥用诉权，以平衡双方的权利义务。由于行政权力的行使决定了行政机关在  执法活动中始终处于优势的地位并缺乏强力监督，使得行政相对人身陷弱者地位，故行政相对方受侵害，需借司法审查予以救济。而行政诉讼法确定的合法性审查和被告负举证责任原则，从诉讼机制上将行政机关与相对人原先不对等的法律地位予以易位。举证期间内，被告依法提供作出具体行政行为时的证据和依据，从根本上保证了行政相对方能够进行充分准备，防止了法庭审理中出现突袭而导致己方处于不利的诉讼境地。因为被告举证时限制度要求被告在举证期间内充分提出证据，并规定了证据 失权后果，举证时限内未提出的，逾期提供又无正当理由的，法院不予采纳。从另一方面看，举证时限制度能有效防止那些故意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据以拖延诉讼的行为。法律保护的是正当权利，禁止权利的滥用。法律只给予涉诉双方以公正的诉讼机会，而不能为保证一方诉讼权利的完全行使而允许其随时提出证据引起本可避免的再次开庭或二审及再审来拖延诉讼。否则，将使本就处于弱势的行政相对方雪上加霜，这显然与行政诉讼制度的功能背道而驰。

    举证时限制度是否有悖于“人民法院审理行政案件，以事实为依据”的原则呢？不可否认，程序公正的首要因素是通过程序行为使案件事实真实再现，但实体公正与程序公正又各有独立的评判标准。程序公正，着眼于诉讼过程的公正性，是一种过程公正。由于实体公正的实现是以查明案件事实的真实情况为其前提条件的，所以很大程度上，实体公正可以与实体真实划等号，实体公正与程序公正的关系可转化为证明活动中的实体真实与程序公正的关系，但实体公正与程序公正高度统一的证据制度只存在于人们的理想之中，它们之间有时会发生不可调和的冲突。⑻从哲学认识论的角度来说，真理总能被发现，而其前提是人类认识的时间、空间及手段都是无限的，可是从法律层面而言，对个案事实的发现，又不具备这种前提——诉讼不可能永远拖延，诉讼中发现事实受到时间、空间及诸多因素限制，故诉讼上所谓的发现事实，只能是建立在有限证据基础上的事实。程序公正的要求体现到行政诉讼被告举证时限中，是给予被告一个合理的举证期间，逾期提供又有“正当理由”予以救济，这就实现了程序公正，因为法律无法保证事实上的绝对公正。此外，举证时限制度在一定程度上排除了法院依职权主动调取证据的行为，法院确认证据一般只能依据当事人所提供的证据来评判。就诉讼机制而言，当事人的权利制衡法官的权力，使法官处于中立地位，有助于实现行政诉讼程序的公正。

    （二）被告举证时限制度有利于诉讼效益的提高

    诉讼制度的设计，首先要考虑其是否有助于实现程序公正，其次，其效益价值也不容忽视。是否有利于降低当 事人与国家的诉讼成本，同样是需要考虑的一个问题。程序效益价值要求“程序的安排能使阻碍和浪费最小化，效果和支持最大化”。⑼从经济学的角度看，行政诉讼的过程实质是一个投入与产出的经济运作过程。当事人和国家都希望通过较少的成本投入使诉讼得以公正迅速地解决。因此，效益问题不可避免地被纳入了诉讼法的范畴。当然，这里讲的诉讼效益是指在保证诉讼公正的前提下，通过程序优化尽可能地提高诉讼效率，降低诉讼成本，争取最大化的诉讼效益。

    行政诉讼被告举证时限制度效益价值体现之一，是能够明显地降低诉讼成本：

    1、国家的成本投入明显减少。一方面，被告举证时限制度强调的是被告的举证，一定程度上排除了法院的调查取证工作，法院只负责审核证据，认定事实，节省了调查取证这部分的诉讼成本投入；另一方面，举证时限制度的设立，使被告提供证据集中于一段时间，如无法定情形发生，开庭前证据已加以固定，便于一次开庭审结，避免了因证据随时提出主义那种重复开庭的诉讼成本投入。

    2、从当事人的角度而言，举证时限制度要求当事人集中于一段时间内提供证据，其时间耗费和物质耗费相对较少。比之证据随时提出主义，行政相对方因准备充分，可避免重复多次开庭，开庭的费用及诉讼成本要少的多。

举证时限制度效益价值体现之二是诉讼效率的提高。诉讼效益和诉讼效率是两个不同概念。提高诉讼效率有利于实现诉讼效益的最大化，因此，诉讼效益问题必然涉及诉讼效率的高低。举证时限制度的证据失权效果，一定程度上限制了被告开庭后新证据的提出，有利于一次开庭集中审理，防止了随时提出证据而造成诉讼的拖延。

    （三）被告举证时限制度有利于行政诉讼法制度体系的完善

    首先，举证时限制度有助于行政诉讼法和最高人民法院《解释》中规定的，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任的制度落到实处并得以完善。行政诉讼被告举证时限制度是针对负有举证责任的被告而设立的，若被告在法定期间内无正当理由完不成举证，将承担不利的法律后果。同时，该制度的设立，一定程度上排除了法院的调查取证。因为法院依职权主动参与收集证据，则举证时限的存在便失去了意义，且有以司法权代替行政权之嫌，从诉讼机制上是不科学的。被告举证时限制度使收集提供证据完全成为被告自己的事，被告逾期不举证，即承担不利的法律后果，如此，举证责任的败诉风险切实得以实现。

    其次，被告举证时限制度的设立有利于敦促被告积极举证。举证时限要求被告必须在规定的时限内完成举证，否则将承担不利的法律后果。这样，被告便有了时间和不利法律后果的双重压力，为了寻求胜诉，必然会积极提供证据。针对目前乃至今后相当长的时期内我国司法体制及司法环境的境况，该制度甚至还具有了强化司法权威的附加功效。

    再次，举证时限制度与审判期限相配套，有助于加快案件的审理。行政诉讼法及最高法院相关司法解释为防止法院拖延诉讼，规定了审理案件的期限和相应的延期审理审批程序，但并未就当事人的诉讼行为期限予以明文规定。实践中，当事人可以随时提出证据来拖延诉讼，甚至利用各种方式向法院“合理”施压，迫使法院长期难以结案，而被告举证时限与审判实践相结合，使被告的举证活动和法院的审判活动都有了明确的时间约束，必定有利于案件得以较快解决。

    三、我国行政诉讼被告举证时限制度的缺失

    随着我国法治进程的加快，诉讼法领域一些先进的制度、理念正由理论逐步反映到立法中。尽管在我国三大诉讼中，行政诉讼起步最晚，但我国的行政诉讼法却在某些制度的设计上较刑事诉讼法和民事诉讼法先行了一步。其中，被告举证时限制度便由行政诉讼法予以确定。该法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”根据该条规定 ，被告举证时限被确定在开庭审理前，提出答辩状的法定期限内。但最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中却将被告的举证时限延长到“第一审庭审结束前”。尽管该规定乃出于对当时中国行政诉讼执法环境的考虑，但由于“第一审庭审结束前”是一个很长的、不确定的阶段，实际成了证据随时提出主义，不仅有违法律，而且破坏了法庭的公正气氛，令法官无法掌握庭审进程，明显偏袒了被告，有损司法公正。最高人民法院考虑到《贯彻意见》与法律相悖及行政诉讼法第四十三条虽然规定了被告举证时限，但未同时规定被告在举证时限内不举证的法律后果，未使被告举证时限落到实处之弊端，在2000年出台的《解释》予以修正和完善，其中第二十六条第二款明确规定了被告违反举证时限的法律后果，即“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。⑽无疑，该条证据规则的制定，在我国证据法的发展史中具有突破性的意义。诚如李浩先生指出的“设定规则的目的是要使各诉讼主体在证明活动中严格遵循这些规则，尤其是要使法官按照证据规则运用证据和认定事实。而要使证据规则真正具有约束力，就必须对违反证据规则的行为设置否定性法律后果，否则将使规则的约束力软化”。⑾笔者作为一名行政审判法官，对此深以为然。不过，欣喜之余，却对《解释》中第二十六条的某些规定产生了疑惑，认为存在以下几方面缺失：          

    （一）关于被告举证时限的法律后果，《解释》表述语焉不详，为具体案件的处理程序、方式埋下了隐患并可能引起混乱。

    依前文分析，行政诉讼被告举证时限的法律后果，无非是“证据失效”或者“证据失权”，但《解释》中“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的表述却令人莫衷一是，难参其详。而两种认识必然使审判实践在审理程序、方式的适用上出现不同的认识并导致此类案件适法的混乱。

    （二）《解释》不应将“依据”也规定在其中。这一点，连《解释》的主要起草人甘文法官亦撰文提出异议。其理有三：一是行政诉讼法第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。可见，行政诉讼法中所说的证据，并不包括行政机关作出的具体行政行为所依据的规范性文件。在现代证据学理论中，法律依据已不再作为证据对待；其二、行政机关作出具体行政行为所依据的规范性文件的内容很广泛，行政机关未必要掌握作为依据的所有规范性文件。如果要求行政机关处罚时就对该规范性文件的合法性进行充分论证则近似苛求，故应当允许行政机关在作出具体行政行为之后，乃至庭审结束前，提供规范性依据；其三、若行政机关在提交答辩状时仅提供一部分规范性依据，而在诉讼中通过律师代理而提供所有合法的规范性依据，法院却对后提供的规范性依据不予接纳，显然不符合行政诉讼程序要求，因为，被告应当有权在庭审中援引所有有利于证明具体行政行为合法的法律依据。⑿

    （三）对该条中的“正当理由”应单列一款予以明确而严格的界定。法律或司法解释严肃性和权威性的表现之一是其高度的明确性。法条中一旦出现适法例外之事由，如不在法条中明确释明或界定，势将造成实践中理解不一而导致执法的恣意擅断，使举证时限制度形同虚设，为执法不公埋下隐患。既然最高人民法院对这里的“正当理由”倾向于界定为“被告不是因为自身原因而在法定期限内不提供证据，而是出现了不可抗力的情况延误了举证”，⒀那又为什么不单列一款加以明确以防后患呢？

    （四）该条对证据失权的范围及相应的法律后果界定粗疏。从该条的表述看，它未针对审判实践中可能出现的具体情形而对证据失权的范围及相应的法律后果分别加以界定。试想，如果被告在举证期限内提供了作出具体行政行为的主要证据或次要证据，而另一部分次要证据或主要证据不提供或无正当理由逾期提供的，是否都一概如该条规定的那样“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”？如依前者，被告在举证期间内提供了作出具体行政行为的主要证据，而未提供次要证据，依照行政诉讼法第五十四条的规定，就有胜诉的可能；而依《解释》第二十六条的规定，则必将承担败诉的风险。建议在修改《解释》时应针对审判实践中可能出现的情形，就证据失权的范围及其相应的法律后果科学地加以区别和界定。

    四、行政诉讼被告举证时限制度在审判实践中的具体适用

    对一项法律制度而言，无论其设计理念多么先进，但如果制定粗疏不周密，往往会给审判实践造成梗阻，发生理解不一，践行有别，甚至导致混乱。如前文所论，我国现行的行政诉讼被告举证时限制度由于设立不久，目前的客观情况是，行政诉讼被告举证时限制度无论理论还是实务，开掘深度与实践要求差距较大，造成审判实践中对该制度理解和认识不一，审理中的具体适用程序和方式多种多样，一定程度上动摇了被告举证时限制度的价值根基，也有损于司法的统一和公正。

    笔者认为，当一项法律制度存在缺失和容易引起理解歧义时，法官必须运用释明权，根据相关法理，结合立法原意加以释明和正确适用。下面，笔者试图根据前文所述来探讨审判实践中如何正确适用被告举证时限制度。

    审判实务中，一种观点认为：如果被告违反举证时限制度，逾期提供又无正当理由，人民法院应当拒绝接受和承认，不须进行开庭审理即宣告被告败诉。其法理根据是违反被告举证时限制度法律后果“证据失权论”。他们认为，被告违反举证时限制度，其法律后果必将导致被告在行政诉讼中丧失提出作出被诉具体行政行为时的证据的权利。既然被告已丧失了提出证据的权利，《解释》第二十六条又明确规定此种情形下人民法院“应当认定作出该具体行政行为没有证据”，所以，没有必要开庭审理，而应径行判决被告败诉。

    另一种观点则认为，人民法院审理行政诉讼案件时，作出的任何裁判均须有相应的根据。《解释》第三十一条第一款明确规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”。如果不允许被告开庭时提出证据（指未在法定期限内提供的证据）并经法庭质证后确认其所举证据失效，岂不有违上述司法解释的规定！因此，即使被告违反举证时限制度，人民法院也应当按照通常的程序开庭审理，只须在法院认证时对被告所举证据的效力予以否定，判决被告败诉。

    笔者对上述两种观点均不敢苟同。第一种观点之误在于，它将举证时限制度孤立于整个行政诉讼程序制度之外，片面夸大了举证时限制度的诉讼价值，曲解了证据失权理论的含义，其作法经不起推敲。应当明确，“诉讼的言词原则、直接原则和公开审判原则是审理构造所必须遵循的原则，如果离开这些原则，就无法满足程序正义的基本要求。在三个基本原则基础上所搭建的诉讼审理构造，一定是以庭审的事实审理为中心。”⒁第二种观点有些似是而非，实则更为不妥，理由有二：

    1、该观点之法理基础是违反被告举证时限制度法律后果“证据失效论”。他们认为，既然违反举证时限的法律后果不是丧失提出证据的权利，被告当然有权在庭审中就这些证据进行举证。法院在庭审结束后进行认证时否认这些证据的效力，不影响被告举证权利的行使。笔者认为，正是因为立法的粗疏及举证时限制度法律后果性质的定位分歧，才使这一制度在审判实践中有遭颠覆之险。如前文所述，被告违反举证时限的法律后果是证据失权而非证据失效，该观点之所以错误，就在于法理选择的根本性谬误。

    2、该观点机械、片面地适用了《解释》第三十一条第一款的规定。一部法律或司法解释，要正确理解和适用其中的某项制度，必须将其放在整部法律或司法解释中全面参悟。仅仅抽出其中一条，而不考虑其与相关法条的联系，往往会有断章取义之嫌。被告违反举证时限制度，发生证据失权的法律后果，尽管被告负有举证责任，但已丧失了提出作出被诉具体行政行为时的证据之权利。在此情形下，法院依照被告举证时限制度的规定须作出相应的判决，其裁判的事实根 据是什么呢？结合《解释》第二十六条和第三十一条第一款，笔者认为，其裁判的事实根据是被告未在法定期限内向法院提供作出具体行政行为时的证据这一事实。庭审应当围绕被诉具体行政行为是否存在、被告是否违反举证时限制度以及逾期提交有无正当理由这些事实进行，而决非就被告出示的作出具体行政行为时的证据进行举证和质证。

    笔者认为，在行政诉讼中，发生被告违反举证时限制度情形时，人民法院仍应开庭审理，但须根据不同情况适用相应的审理程序。具体运作程序可作如下设计：

    法庭审查阶段，首先应就被诉具体行为是否存在及其内容进行审查。然后，由原告宣读起诉书，被告进行答辩，第三人进行陈述。其后，合议庭向被告核实收到起诉状副本的时间及其向法院提交证据的时间和证据目录。待被告回答后，合议庭再询问被告违反举证时限有无正当理由。此时，可能出现两种情形：其一，如被告称无正当理由，审判长应直接宣布由于被告违反举证时限制度，发生证据失权，具体行政行为是否合法已经明了，可不再进入辩论阶段而直接进入最后陈述阶段。⒂待当事人作最后陈述后，合议庭休庭进行评议，复庭后即可当庭确认以下事实：1，对被告是否实施了被诉具体行政行为及其内容的事实进行确认；2，对被告违反举证时限制度又无正当理由的事实予以确认。然后，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、《解释》第二十六条的规定，判决被告败诉；其二，如果被告辩称其虽然违反举证时限制度但有正当理由，合议庭应令其就主张的正当理由当庭举证并由原告及第三人质证。为提高庭审效率，法官在必要时可指导双方当事人就此展开辩论。合议庭听取双方质辩意见后，可休庭评议，如果认为被告提交的证据不能使其提出的“正当理由”成立，即可按前述第一种情形的审理程序和步骤进行审理（当然，在认证中要对此作出说明）；如果认为被告提交的证据足以支持其主张，则应当庭对被告提交的证据效力及被告主张的正当理由予以认可，同时宣布被告逾期举证的行为由于有正当理由而不导致证据失权。随后的审理按照行政诉讼案件的一般审理程序进行即可。

    适用被告举证时限制度时，还应注意以下几点：

    （一）行政审判人员要深刻理解举证时限制度的制度价值，切实转变与现代司法理念格格不入的观念。正如学者指出的那样“建立失权制度要求人们在观念上改变追求绝对真实的教条理念，正确处理诉讼经济与实体真实的相互关系。”⒃

    （二）规范接纳被告所提交证据的操作。鉴于举证时限制度的法律后果对当事人的权益影响重大，法院理应强化自身操作的规范化，特别是关键环节更须严谨。如向被告送达起诉状副本时，应将被告举证时限及其法律后果写入“当事人须知”及应诉通知书中一并 送达被告；开庭前，被告提交证据和依据时，应指导被告编写证据目录并注明每份证据提交法院的时间。该证据目录一式数份，法院、被告及对方当事人各一份。此举既体现了法院适用该制度的公正性，又避免了可能出现的扯皮和猜疑。                

    （三）严格掌握“正当理由”的范围（详见前文）。对难以判断是否属于“正当理由”时，法院应从保护原告合法权益及公平的原则出发，从严掌握。⒄

    （四）被告委托代理人在提供证据时，也须严格适用被告举证时限制度的规定。其理在于，被告委托代理人的权利乃基于被告的委托，被告需遵守的法定期限，其代理人自应同样遵守。⒅

    （五）行政赔偿诉讼案件中，对被告及其诉讼代理人就与赔偿数额有关的证据，不受被告举证时限的限制，但也需在一审法庭庭审结束前提供，其操作可参照《民事诉讼法》有关规定执行。但在行政赔偿诉讼案件中涉及确认具体行政行为合法性的证据，仍适用《行政诉讼法》规定的被告举证时限制度。⒆　　

    （六）被告在法定期限内仅提供了部分证据，此情形下，法院不应武断地认定被诉具体行政行为没有证据，而要把握一个原则，即只有那些在法定期限内没有提 供、逾期提供又无正当理由的证据才发生证据失权的法律后果。对未发生失权的证据，法院应指导双方当事人举证和质证，待法院认证后依法作出相应的判决。

注：

⑴参见陈桂明、张锋：《民事举证时限制度初探》，载《政法论坛》1998年第3期。      

⑵岳志强、段小京：《行政诉讼法司法解释讲座（一）》，载《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年第1版，第255页。  

⑶张卫平：《民事诉法审理构造的基本法理》载《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年第1版，第509页。                                                    

⑷张卫平：《诉讼构架与程式——民事诉讼的法理分析》，清华大学出版社2000年第1版第440页。            

⑸王明扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第158页，第243页

⑹⑺陈桂明、张锋：《民事举证时限制度初探》，载《政法论坛》1998年第3期。                            

⑻参见李浩：《民事证据制度的改革与完善》，载《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年第1版，第245页、第246页。

⑼季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》1993年第25期。

⑽参见岳志强、段小京：《行政诉讼法司法解释讲座（一）》，载《行政执法与行政审判参考》，2000年第1版第256页。

⑾李浩：《民事证据制度的改革与完善》，载《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年第1版，第215页。

⑿甘文：《行政诉讼法司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年第1版，第88页。          

⒀岳志强、段小京：《行政诉讼法司法解释讲座（一）》，载《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年第1版第257页 。

⒁张卫平：《民事诉讼审理构造的基本原理》，载《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年第1版，第494页。

⒂  参见：河南省高级人民法院《行政案件第一审庭审程序细则》第二十八条。        

⒃张卫平：《民事诉讼审理构建的基本法理》，载《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年第1版，第497页 。

⒄⒅⒆：参见岳志强、段小京：《行政诉讼法司法解释讲座（一）》，载《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2000年第1版第257页。（作者单位：河南省鹤壁市山城区人民法院 ） 民事诉讼中当事人举证责任略论  作为人民法庭的工作人员，笔者接触到的案件90%为民事案件。而根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第64条第1款规定：当事人对自已提出的主张，有责任提供证据。为提高民事审判的效力，最高人民法院于2001年12月21日颁发了《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民事诉讼证据规则》），自2002年4月1日起施行。《民事诉讼证据规则》对当事人在民事诉讼中的有关举证责任作了比较具体、合理的规定，这对于保证民事案件的审判质量、确保司法公正，有着十分重要的理论意义和现实意义。

    一、民事诉讼当事人举证责任分配的法律依据

    《民事诉讼法》第六十四条第一款规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《民事诉讼证据规则》第二条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

    二、法律关于当事人举证责任的规定在民事审判实践中应用的现状

    由于笔者所接触的民事案件离婚纠纷占了相当大的比例，因此在这里仅就离婚诉讼中当事人举证在实践中的应用作一剖析。我国婚姻法将感情确已破裂作为人民法院判决离婚的法定条件，所以原告应当对感情确已破裂的事实负举证责任。这样确定的实际意义在于：当原告坚持要求离婚而被告坚决不同意离婚，证明感情破裂的证据不充分时，人民法院即应当作出不准离婚的判决。

    作为离婚诉讼中的原告来讲，当他（她）起诉离婚时，是否就真的能够按照法律的规定自行收集感情破裂的证据呢？答案是否定的。笔者在庭审中见过很多作为原告的当事人对于证据的提供感到很茫然，也很无助。比如在一起离婚纠纷中，原告是男方，他是一个外地人，一年前在茶陵打工时找到了老婆，女方是茶陵人。结婚时，女方向男方索要了几万元彩礼 ，婚前女方是答应嫁到男方的，而婚后女方却改口，说是不愿意到男方家生活，不仅如此，女方父母亲和亲戚朋友也不允许男方到女方家生活，更不用说为他生儿育女了。无奈之下，男方将女方告上法庭，要求离婚并由女方返还彩礼，可是男方却不能提供充分证据证明他与被告的夫妻感情已经破裂，也无法证明他曾经给了女方几万元彩礼。这起离婚纠纷的结果是可想而知的。笔者很同情原告，如果他能够搜集到证据然后再来起诉，也许结果就会大不一样。

    作为离婚诉讼中的被告，如果只是单纯否认原告主张的事实，则他（她）不负任何举证责任。但在实际诉讼中，被告通常要提出一些新的事实来反驳原告的主张。如针对原告提出的因感情不合分居已满2年的主张，提出自己与原告实际上是时分时合；针对原告提出的感情不好的主张，提出自己与原告一直感情不错，只是为一些琐事有过小吵而已。因此，尽管被告也负有举证证明其所主张的事实的责任，但作为离婚法定依据之事实的举证责任仍然由原告负担。

    所以，从民事审判实践来看，由于当事人学历水平、文化层次的不同，对于举证责任的承担情况也不尽相同。有的当事人，由于其自身修养比较高，对法律比较关注，并且在起诉前熟读了相关法条或者说是咨询了律师等法律工作者，利用起诉后、开庭前的这段时间，尽可能地多收集对自己有利的证据，因此，他们成了婚姻案件中的胜诉一方。相反，另外一部分当事人，由于他们自身知识的匮乏和对法律知识的不了解以及不重视与他人的沟通，以为只要起诉就一定能够胜诉，其结果却是事与愿违。

    三、民事诉讼举证责任的例外规定

    在我国，尽管法律规定“谁主张，谁举证”，但《民事诉讼法》）第六十四条第二款、第三款规定：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。这就是说，如果当事人及其诉讼代理人在收集证据的过程中遇到不能克服的困难，比如到银行查询和冻结被告的存款、查封被告方的固定资产，又比如原告方在取证的过程中受到被告方的恐吓与威胁等等，在这些情况下，作为原告就只能申请人民法院调查收集证据。但在审判实践中，除查封、扣押、冻结以外，对于当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，人民法院一般没有调查取证。事实上，从有利于当事人的角度出发，人民法院应当在全面了解案情以后，按照法定程序，对于当事人有据以作证的证据而又取证不能的情况下，为当事人调查收集证据。

    除此之外，根据《民事诉讼法》第四条规定：下列侵权诉讼，按照以下规定承担举证责任：（一）因新产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼，由制造同样产品的单位或者个人对其产品制造方法不同于专利方法承担举证责任；（二）高度危险作业致人损害的侵权诉讼，由加害人就受害人故意造成损害的事实承担举证责任；（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；（四）建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼，由所有人或者管理人对其无过错承担举证责任；（五）饲养动物致人损害的侵权诉讼，由动物饲养人或者管理人就受害人有过错或者第三人有过错承担举证责任；（六）因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任；（七）因共同危险行为致人损害的侵权诉讼，由实施危险行为的人就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；（八）因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。因此，上述八类诉讼，是“谁主张，谁举证”规则的又一个例外。《民事诉讼证据规则》作为我国民事证据法的主要渊源，其颁布对于保障司法公正，提高司法效率，推动司法改革具有重要意义。

    四、关于人民法院强化当事人举证的几点建议

    1、加大人民法院对弱势当事人调查取证的帮助力度。

    根据法律规定和审判实践，当事人的举证责任是对等的，双方当事人均负有举证责任证明自己主张的事实。具体是指原告对其提出的诉讼请求所依据的事实承担举证责任，被告对其答辩理由、反诉请求所依据的事实承担举证责任，第三人对其提出的主张所依据的事实承担举证责任。也就是说，在具体案件中，人民法院对于处于弱势地位的当事人，当他们处在有证据而又基于咸胁或其他压力而不能自行取证时，应当依法为其调查收集证据。

    2、加强法制宣传，提醒当事人在举证期限内收集证据。

    人民法院受理民事案件以后，在向原告发送受案通知书和向被告发送应诉通知书时，不仅应当同时发送书面的诉讼权利义务告知书、诉讼风险告知书、举证通知书，还应当尽可能口头向当事人做出说明，提醒其注意自己所享有的诉讼权利和应承担的诉讼义务，以及收集证据对于法庭审理的重要性。按照举证责任理论的规定，当事人对自己主张的事实承担举证责任，如果负有举证责任一方举不出证据，就要承担不利的后果，以致败诉。我国民事诉讼法规定的举证责任，是不完全的举证责任，是有限制的举证责任。换言之，当事人不能举证，还有法院的职权调查，不会直接导致不利的法律后果。只有在当事人举不出证据，人民法院又没有收集调查到相关证据时，才能作出不利于当事人的裁判。所以，人民法院作为国家审判机关，有义务也有责任在审判工作中加强法制宣传，一方面保护了当事人的合法权益，另一方面也为普法做出了贡献！

作者单位：湖南省茶陵县人民法院

    主要表现在四个方面：举证数量少。如离婚案件中只有一张结婚证或者结婚证明或者户口证明，借款纠纷案件中仅一张借条或者干脆没有借条等等。

    出庭作证少。一些证人都是相互邻里，或出于其他顾虑，不愿意出庭作证，怕得罪人，有的仅是书面证言或者调查笔录。

    收集证据被拒绝。当事人间收集证据被拒绝，当事人律师收集证据被拒绝也时常发生。

    举证效性低。所举证据缺乏客观性、关联性，存在着盲目举证的现象，结果往往不被法院采信。

    对此，笔者建议：强化立案诉讼释明。当事人向法院起诉后，立案庭应及时加强诉讼指导，引导当事人正确举证，使其知道应举证、举对证。此外，可推行庭前证据交换、对举证责任进行相应的提示和释明等措施。将当事人举证和法院依职权调查证据有机结合起来。

    鼓励证人出庭。建议规定证人出庭作证的补偿标准及实施办法。既可以增加公民作证的积极性和主动性，又能教育其他公民自觉履行作证的义务，也有利于司法机关及时获取证据，提高办案的准确性和提高效率，尽快结案。加大对侮辱、诽谤、殴打或者打击报复证人的人进行法律制裁。

    加大普法宣传。积极开展一些普法活动，贯彻公开开庭原则，让更多的人走进法庭旁听，不定期进行巡回审判，以实现以案释法，教育群众与提高群众诉讼常识、增强应诉能力的目标。

（作者单位：江西省赣县人民法院）