构建完善我国财政转移支付监督评价体系的构想 - 财政金融 - 期刊杂志论坛

构建完善我国财政转移支付监督评价体系的构想



针对我国目前财政转移支付监督制度存在的结构不合理、体系不健全、监督力度不到位等一系列问题,笔者认为,应借鉴国际上的有益经验,从以下几方面构建完善我国财政转移支付监督评价体系。
一是要明确构建完善我国财政转移支付监督评价体系的目标,必须符合规范化财政转移支付制度的要求,符合我国现阶段的国情和经济平衡发展的需要,并且有利于促进地区间基本公共服务均等化。
二是明确财政转移支付监督制度的法律地位,构建以法律为依据的监督制度。加快财政转移支付的立法进程,以法律形式明确转移支付监督制度的法律地位,确定中央与地方各级政府之间的事权与财权、转移支付的目标、框架和具体形式,从法律上为转移支付监督提供法律保障。按照市场经济发展和财政改革的要求,在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》,通过法律来规范监督的范围、权限和程序等,以减少或杜绝财政转移支付制度运行中的盲目性、主观性以及各种人为因素的干扰,确保财政转移支付制度运行的规范性与制度化。
三是构建以人大、政府监督为主体的全方位多层面监督体系。在转移支付制度比较完善的国家,均设有专门的管理机构以保障转移支付的有效运行,我国可以借鉴国外成功的管理经验,并结合我国的具体国情,建立一个专门的委员会,可隶属于全国人大常委会或者中央政府,并以《财政转移支付法》加以规定,赋予其法定的转移支付管理职责,保持相对独立,负责转移支付方法、公式的确定,支付金额的分配划拨工作。同时,要充分发挥人大财经委员会作为我国最高权力机构在财经领域执行监督的作用。建立地方财政部门的自律体系。
同时还要充分发挥社会舆论监督的力量,鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。
四是根据各类形式转移支付的不同特点,相应实施不同形式的监管方式。由于一般性转移支付是地方固有财力的一部分,上级政府可以不规定其具体用途。这部分资金要以《预算法》为准绳,通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行的监督来实现;而针对专项转移资金,要仔细审查项目的重要程度和可行性报告,恰如其分地测算出每类项目所给予的补助数额并按期拨付资金。对专项转移资金不能捆在一起使用的,应针对每个项目进行跟踪监督,对项目验收、效益考核、经验总结等全过程实行监督管理,包括对专项转移资金进行事前监督(对专项转移项目及相应资金的合理性进行评估)、支付过程中的监督(防止资金被截留和挪作他用)以及事后监督。同时,选择和运用不同的转移支付形式时,监督机制应注意协调不同的转移支付形式的结构比例关系。
五是转变监督方法,实施全过程和全方位的监督。长期以来,转移支付监督实际上是一种事后监督方式,介入时间晚、程度浅,问题往往已经实际发生,难以起到预先防范的作用。在这种形势下,为适应公共财政的需要,监督方式及方法必须进行相应的转变。一要努力实现监督工作的经常化、制度化,注重并加强对部门的日常监督管理;二要由单纯的事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变,特别是要强化事前审核和事中跟踪,防患于未然;三要深化监督内容,将监督内容扩展到转移支付特别是有条件转移支付项目的设置、规模、使用过程和结果上;四是建立重点项目、重点资金追踪监管制度,建立“过程监督”机制,即对重点的转移支付项目的各个环节、过程实施监督。
针对我国目前只注重对单位而轻视对责任人处理的情况,要通过《财政转移支付法》明确各类违法行为的法律责任,主要包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。对转移支付监督检查中发现的违法问题,要加大处罚力度,把处理事和处理人结合起来,行政处罚与刑事处罚结合起来,内部通报和公开曝光结合起来,坚决打击和惩治违法乱纪行为。
六是建立转移支付评价机制,加强转移支付的效果考评。一般性转移支付主要考评资金运用的社会效果,考评的指标可以有:公职人员工资福利待遇、中小学就学率等具体量化指标,这些具体的指标可以由有关技术部门制定出详细的数量化的可操作的标准和等级,依此标准计分考评。专项转移支付主要考评专项资金的运用方向和使用的经济效率,首先要考评该项资金是否被运用到指定项目,有无被挪用现象,从使用方向上严格把关;要对专项资金进行事后监督,对专项资金项目的实际效益测定进行绩效分析。对每一个具体项目资金使用效率的考察,可以根据各项目特点单独制定考核标准。
七是明确监督机构的职责,完善转移支付监督约束机制。为确保监督工作的公正、有效和权威,可参照发达国家经验,完善监督工作内部制度,量化监督内容,细化监督指标,规范操作程序,对监督者实行再监督。一是建立监督人员资格认定制度,主要包括学历、职称、所从事的专业、工作年限和监督者要通过财政部监督人员资格考试、确定任期等几方面内容。二是明确各级监督机构的职责,制定上级财政部门与下级财政部门之间、各级财政部门内部职能部门之间、部门负责人与监督人员之间的不同职责。三是建立监督者再监督制度,由上一级监督机构和监察部门对下级监督部门履行职责的情况进行定期监督检查。四是实行监督责任追究制度,对监督人员失职行为实行责任追究,对违反规定的行为进行相应的处罚,违反法律的要移送司法机关。五是加强内部制度建设,规范完善监督计划、业务操作规程、信息交流共享制度、责任追究制度和财政执法监督机制等。六是建立监测信息系统,实现数据共享。(作者单位:中国人民大学)

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政府间转移支付
转移支付是政府间的一种补助。它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。
政府间转移支付就是从中央政府到地方政府的收入转移。用于转移支付的资金,既可以是来自于某一种特定的收入,也可以是其他多种中央政府收入的特定组合。
转移支付体系的设立必须与政府的总体目标相一致。一般而言,政府的总体目标主要有:宏观经济稳定、均衡,有效地执行预算程序,以及财政分权目标和其他政治目标。世上不存在一种“完美无缺”的转移支付体系。某些转移支付制度给予地方政府很大程度的确定性和保证,从而促进了地方政府财政计划的有效实施,但同时这种制度又降低了中央政府在实现宏观经济目标中的灵活性;某些制度保证了各地方政府支出上的均等化,却抑止了地方政府组织收入及新投资的积极性;与此同时,某些制度中包含着各种精确复杂全面的支出需求的核算方法,但却需要为此付出高昂的管理成本。于是,中央政府必须决定哪些利益是最重要的,哪些成本能更容易降低,以便在对地方政府的转移支付中选择不同的方法途径。
转移支付体系的主要目标:
目标之一:纠正或调整地区间纵向失衡;
目标之二:纠正或调整地区间横向失衡;
目标之三:纠正或调整与公共物品提供相关的外部性;
目标之四:使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致;
目标之五:刺激地方政府努力增加本级收入;
目标之六:为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性。


摘自：《金融信息参考》2006年11期　作者：叶国钰