完善我国立法听证制度的法律思考

【摘要】立法听证制度作为听证的一种形式,进入我国地方立法以来取得了良好的效果。但是地方立法听证制度在运行中出现的若干问题，限制了该制度作用的进一步发挥。我们应当结合立法听证中存在的问题，进一步完善我国的立法听证制度。
【关键词】立法听证制度；完善；听证参加人
【正文】
所谓立法听证制度,是指立法主体在立法过程中,听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见,从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。 [1]（p224）
立法听证制度具有多重含义。第一,听证程序的核心内涵是听取当事人的意见。这是程序公正的必然要求和内在体现。[2](p514)听证对行政民主、法治、保障人权的作用越来越突出。听证也愈来愈受到入们的关注,并得到广泛应用。其次,立法听证制度有利于改善立法机关与人民群众的关系,提高立法效率。实施听证程序为当事人和利害关系人直接、公开地参与立法制定过程提供了机会与可能,可以有效缓和当事人与立法机关的关系,是消除和化解当事人对行政决定潜在的不满情绪的重要途径。再次,立法听证有利于协调立法矛盾。立法听证能够延缓决议,使法案能在充分的审查及讨论下,逐步协调各种不同的政治立场和各种利益关系,使法案内容能够为大多数人所接受。[3]最后,立法听证制度有利于法制宣传教育。立法听证的公开性、广泛性,使参与者在参加立法听证的同时,也受到了深刻的法制教育。
一、我国立法听证制度的发展概况
立法听证首先是由地方开始实践的。1999年7月16日深圳市法制局最早召开立法听证。1999年9月9日广东省人大对《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》进行的立法听证是我国首次由人大组织的立法听证,开创了全国立法听证之先河。武汉市人大也较早于1999年10月29日就《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证。2000年3月,九届全国人大三次会议通过的《立法法》第34条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”。《立法法》颁布后,浙江省人大于2000年4月率先制定了立法听证会规则。此后,安徽、上海、河南、四川、深圳、江西、广州、郑州等省市人大先后制定了立法听证规则。[4]许多地方人大在制定地方性法规的过程中,采取立法听证会的方式,扩大公民参与立法的途径。2000年10月南京市人大常委会在举行《民办中小学管理条例（草案）》听证会时,采取了电视直播的形式,架设两台热线电话,随时征求没能参加听证会市民的意见。2001 年 5 月上海市人大常委会就《上海市中小学学生伤害事故处理条例（修改建议稿）》进行了立法听证,50多名立法人员、政府官员、学校和学生家长代表进行了一天的辩论,民众通过媒体可了解详情。2003年7月8日,广东省人大常委会举行《广东省爱国卫生工作条例（草案）》立法听证会；2003年8月10日,贵州省贵阳市人大常委会举行《贵阳市南明河保护管理办法（草案）》《贵阳市物业管理规定（草案）》立法听证会。2004年9月3日北京市人大法制委员会就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》举行立法听证会。迄今为止,我国31个省市（不含台港澳）中,绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。[5]这标志着我国在立法领域的行为已告别了过去的隐蔽集权状态,正在向公开、公平、公正和民主的价值目标迈进。
二、我国立法听证制度的存在的问题
听证程序在我国已普遍适用,但由于我国引入听证程序较晚及受我国国情的影响,目前立法中仍然存在一些欠缺,地方立法听证制度运作出现了一些深层次的问题,主要表现为：
第一,立法听证的范围问题。就目前来看,一方面,在我国立法听证基本上都是由立法机关主动召集的,实践中少有群众主动要求召开立法听证会的。另一方面,立法法和地方立法听证规则中对立法范围的界定过于宽泛,一般是说,涉及本地“重大的,与公民、法人和其他组织的权益关系密切的”法律、法规需举行立法听证会,可实际操作中往往难于掌握,随意性较大。
第二, 听证参加人确定问题。为保证听证的公正性和广泛性,在听证参加人的结构问题上,各地都强调要让有关利益主体代表和普通公民代表参与听证会。但在实际操作过程中,由于部门利益倾向及立法者的主观期望等因素的影响,听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证。比如说,立法部门总是希望制定并通过法规,无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触,这就将影响听证参加人的选择和确定结果。[6]缺乏作为直接利害关系人的群众的广泛参与,就很难使听证会达到其应有的目的和效果,也容易被广大群众认为是“走过场”,搞“形式主义”。
第三,立法听证会中立法机关的信息公开不充分。在立法听证会上,立法机关所提供的信息,特别是有关即将作出的立法所依据的信息,可以帮助公众了解立法机关作出决定的依据,从而公众可以提出有效的赞成或反对意见。但是,现在许多立法机关在听证会上所提供的信息,都是不完整的,片面的。信息公开不充分,使公众无法充分、正确地表达意见,影响了听证会对作出科学、客观的立法所起的作用。
第四,听证结果的法律效力问题。地方立法听证一般都强调听证操作的公开透明、公正合理,而对立法听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视。地方立法听证规则并未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在实践中很多地方立法听证制度流于形式,目前立法听证中陈述人不是人大代表,他们没有法律赋予的立法权。立法听证不同于行政听证,听证不是立法的必经程序。如果把听证陈述人的意见等同于人大代表的立法意见,在法律上是根本错误的。立法听证制度流于形式大大挫伤了群众参与立法的热情,损害了立法的质量和权威,也影响了听证制度在地方立法中的地位。
三、我国立法听证制度存在问题的原因分析
不难发现造成上述情况原因可概括为以下两方面原因：
第一,重实体轻程序的落后法制观念。我国没有程序至上的传统,政府机关普遍存在轻程序现象,他们重视其实质内容和后果是否合法,只要实质内容合法不按程序的办事也无关紧要。这种现象实际是无视听证程序的独立价值,无视听证程序的法律规定。
第二,公民法律意识和听证意识总体薄弱的状况。应该来说,我国法治建设在我国已经取得了重大的成就,法制观念在我国已经较以往有了很大的提高,但是相对于建立法治社会来讲,公民的法律意识总体还是薄弱。 听证再我国还是一个新生的事物,连一些听证组织者对于听证的精神实质都还把握不准,更不用说普通百姓。而一项民主的决策要充分发挥作用,就需要社会的广泛参与。目前我国普通公民的政治参与意识还不很成熟,听证意识就更是如此。[7](p197)
四、我国立法听证制度的完善
听证制度在我国还是一项较新的程序制度,目前还只限于少数几个法律,适用范围很窄,程序也很不规范,还需要进一步完善。笔者认为对其完善主要有以下几个方面:
第一,确立立法听证的范围。立法听证社会影响较大,程序要求比较严格,成本也比较高,所以必须对听证范围明确界定。一方面,听证范围的规定应具体详细,不应过于笼统。要明确界定应当听证事项的范围,选定的内容应当是与人民群众切身利益相关的；另一方面,我们要界定必须听证的范围,而可以听证的范围则无须规定。为公众直接参与立法提供一个平台。对确定的听证范围应采用“应当举行听证”的强制性用语而非“可以举行听证”的原则性规定,并且在以上前提的基础上,逐步拓宽立法听证的使用范围。
第二, 确立听证参加人的遴选原则和规则。听证参加人应该首先具有广泛代表性。立法是合理配置权利义务的一种国家活动,实质是各种利益关系的分配、界定和协调。听证人（地方立法机关）应该在进一步拓宽群众获知立法听证信息渠道的基础上,注意利益不大显现的群体,特别是弱势群体的要求,吸收他们的代表作为听证参加人参加听证会,使其意见能在听证会上得到体现和表达。同时可以确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法,使立法听证机构能够获取更公正、客观的资料和信息。其次,为保障听证参加人的公平代表性,参加听证会的代表的组成和人数比例也要反映利益结构,既要达到表达意见的目的,又要防止平均主义。要平衡不同意见持有者的参加人数,这样可以防止强势利益集团操纵听证会。根据前述遴选原则,制定相应的规则。这主要通过听证参加人的产生方式和听证代表结构的把握来实现。
第三,确立立法听证的公开原则。公开原则是一般程序的基本原则,立法听证公开可以起到使立法过程更加合理、有效保护公民合法权益的目的。我国行政处罚法第42条规定,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开进行。我国行政处罚中的听证是坚持公开原则的。但其他领域当中的听证是否公开进行,法律并未明确规定。立法听证可以借鉴行政处罚中的听证公开原则。在立法听证当中,除涉及国家秘密外,听证也应当公开进行。新闻单位可以旁听并报导听证会的内容,但涉及国家秘密的,经委员会办公会议决定,可以秘密举行或部分公开举行。应当看到,立法听证坚持公开原则,有利于加强对立法行为的监督,避免暗箱操作可能带来的腐败,有利于防止立法过程中的部门利益倾向。
第四, 听证结果的处理公开化、制度化。为了避免听证制度的形式化,对听证结果的效力作出明确的、有约束力的规定是必要的。为保证听证结果的效力,可以以法律法规的形式对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定。建立决策机关的回应机制,即应对听证报告中的合理意见予以采纳,并付诸实施,同时对未采纳的意见给予书面答复,说明理由。立法听证陈述人也应继续关注听证会的善后工作。总之,应给予立法听证结果高度地重视,以达到充分发挥立法听证效能的目的。
五、结语
在我国,立法听证制度主要是一种按西方国家的模式移植过来的法律制度。“就像人的器官移植的情形一样,一次成功的法律移植意味着一种规则或制度将要在它诞生的‘躯体’之外的‘新躯体’内生长并成为新躯体的一个部分。”[8]] （p19）听证制度在我国已经发展了近十年,我们相信,只要有合适的理论指导,并且不断地加以完善,这一制度一定能够在发挥它应有的作用。听证制度本身的发展和完善有赖于整个社会的进步,反之,它的完善和发展对整个社会的转型和发展有不可低估的作用。为此,我们需要对这一制度进行更加深入、系统的理论研究,吸收、借鉴西方国家的成熟理论,并在立法上对我国的现行规定予以完善。
【注释】
[1]汪全胜.制度设计与立法公正[M].济南:山东人民出版社,2005.
[2]应松年.行政程序法立法研究[M].北京:中国法制出版社,2001.
[3]周伟.完善立法听证制度研究[J].现代法学.1999,(6).
[4]阚珂.地方人大现行立法听证制度比较研究[J].人大研究,2003,(4).
[5]尹文.地方立法听证的基本情况[J].中国人大.2005,(10).
[6]黎赐锦,郑毅生,汤黎明.地方人大及其常委会听证制度研究[J].人大研究.2003,(12).
[7]彭宗超, 薛澜, 阚珂.听证制度: 透明决策与公共治理[M].北京:清华大学出版社,2004.
[8]杨寅.中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析[M]],北京:中国政法大学出版社,2001.
胡玉强 河南省信阳市罗山县周党镇人民政府
来源：北大法律信息网  作者： 胡玉强