关于对基层法律服务所改革与发展的思考

江宁区司法局
基层法律服务所是依据《基层法律服务所管理办法》在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。基层法律服务起源于８０年代初中期，主要是为弥补当时“我国律师制度恢复之初存在的律师数量难以满足大量基层法律服务需求状况”应运而生。
我区自1985年上坊乡第一家基层法律服务所成立起，至1991年，当时全县20个乡镇全部先后成立了基层法律服务所。根据司法部及省司法厅、市司法局有关文件规定，我区人事局核定基层法律服务所其性质为集体事业单位，实行“有偿服务，适当收费”的原则。基层法律服务所对我区的社会经济发展发挥了一定的促进作用：一是通过担任法律顾问，为基层党委政府依法决策、依法行政和企业依法经营、依法管理提供了法律保障；二是通过代理民事、法律援助、经济、行政诉讼和办理非诉讼法律事务、调解民事、经济纠纷等，为广大基层群众提供了及时、有效的法律帮助，维护了公民、法人的合法权益，预防和化解了大量民事、经济纠纷，保障、促进了社会稳定和经济发展；三是向广大群众宣传和普及了法律知识，提高了广大公民的法律意识，为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良好基础。基层法律服务所“为一方服务，促一方繁荣，保一方平安”的积极作用得到充分发挥，受到了地方党政领导、普通百姓、以及乡镇企业的欢迎。但随着社会主义法制建设的不断深入和律师队伍的发展壮大，以及全国自上而下的基层法律服务所改制，制约了这支队伍的正常发展。针对我区基层法律服务所的现状及问题，如何对其进行改革与发展，迫切需要我们加以认真思考。
一、我区法律服务所现状及存在的问题
我区地处城郊结合部，按照上级要求，2002年基层法律服务所全面脱钩改制，成为“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构，近几年，基层法律服务所由于受行政区划重新调整，政府与事业单位脱钩（独立核算），国家公务员停止基层法律服务执业，法律服务市场的竞争，大中城市法律服务逐步退出诉讼领域等因素的影响，我区基层法律服务所出现了一些不容忽视的问题。2005年下半年经过调研，我区法律服务所现状及存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、基层法律服务从业人员的思想波动较大。2002年基层法律服务所改制不久，司法部在全国司法厅（局）长座谈会上，对基层法律服务又作了重新定位，加之这几年未组织基层法律服务工作者执业资格考试，使部分基层法律服务人员对基层法律服务前景感到担心和失望，有的认为基层法律服务是特定时期产物，随着律师队伍的壮大要逐步萎缩消亡；有的认为基于目前国情和律师业发展壮大，基层法律服务在农村保留发展，创造条件后逐步向律师并轨；有的认为基层法律服务是作为律师制度的有益补充，也是基层法治的重要辅助力量，应规范长期稳定发展。这些想法使部分基层法律服务从业人员思想上产生波动情绪，影响了我区基层法律服务事业的健康发展。
2、基层法律服务从业人员素质参差不齐。从我区基层法律服务从业人员年龄结构来看，35岁以下的占基层法律服务从业人员总数的14％，36-45岁的占基层法律服务从业人员总数的69％，46岁以上的占基层法律服务从业人员总数的17％；从我区基层法律服务从业人员知识结构来看，法律大、中专毕业后从事基层法律服务占总数12％，高中或其他大、中专毕业后通过函授或自学法律大专从事基层法律服务的占总数88％，无论从年龄结构上，还是从知识结构上既影响了基层法律服务所的自律管理工作，也很难适应社会对基层法律服务的需求。
3、基层法律服务所的各项指标呈逐年下降之势。由于受办案区域限制，市场竞争等不利制约因素的影响，法律服务所机构和法律服务工作者日渐减少，业务受案和经济收入逐年下降，基层法律服务所从当时的20家锐减到现在的10家；年业务收费从鼎盛时期的200多万元到现在的不足100万元；基层法律工作者从最多时近100人到现在的仅37人，由此，法律服务工作者的工作积极性受到影响，人员思想出现波动，影响了这支队伍的稳定和发展。
4、 基层法律服务所自律管理意识不强。全区基层法律服务所及从业人员通过脱钩改制后，有的所对自律管理不够重视，存在“重业务、轻管理、重分配、轻积累”的问题；有的所主任缺乏管理经验，法律服务从业人员整体意识弱化，难以形成整体合力；有的所自律管理意识不强，内部管理不规范。 表现在： 一方面在主观方面普遍增强了担忧心理、求富心理和期望心理；在客观方面仍然接受司法行政机关和基层人民政府委托，配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设，但积极性、主动性、责任心明显下降；另一方面也暴露出各种问题，诸如内部分工不明确，业务开展不顺畅，办案质量不讲究，财务管理不规范，卷宗材料不齐全，制度建设不完善，合伙人员不到位等等。
5、基层法律服务从业人员缺乏竞争意识和进取意识，法律服务的职能没有得到充分的发挥。部分基层法律服务所对今后的发展没有长远规划，缺乏理性思维，仍然将工作重点放在民事诉讼代理上；部分基层法律工作者开拓精神和创新意识不够，满足于等案上门，没有能够发挥出基层法律工作者应为社会提供高效、便捷法律服务的职能。仍停留在基本、传统的法律服务范畴，不能为社会方方面面及时提供专业、高效的法律服务。
6、不注重学习和对外宣传，影响了法律服务所的发展。从调研的情况来看，有的所都没有制定学习培训计划，也没有提取相应的法律工作者教育培训基金，有的法律服务工作者认为年岁大了，凭自已多年的工作经验和关系就能办好案子；有的法律服务工作者认为现在时间就是金钱，学多学少一样办案，没有必要花时间和金钱去学习、更新知识；也有的法律服务工作者认为高学历、高职称对自已没有多大作用，对参加学习培训也就提不起兴趣。再者，目前我区的法律服务所可以说是个体户的结合体，由于平时缺少自我宣传的意识，认为只要办好每一件案子就行，没有必要花那么多时间和精力去搞宣传，不注重对所办案件情况进行分析、归纳、总结和宣传，导致法律服务业务范围狭小，缺乏知名度。错误的认识限制了法律服务所向更高层次的发展。
二、对基层法律服务所发展的一些思考
基层法律服务所的发展方向、服务主流总体上看是好的，存在的困难和问题是发展中的问题。我们相信，只要各级组织和领导切实重视，上述这些矛盾和问题是能够得以解决的。当前，我国正处在重要的历史发展阶段，我区又地处南京市的南大门，是南京未来发展的主城区，无论从经济发展，还是群众的需求，都需要基层法律服务所继续存在。基层法律服务所何去何从，关键是如何改革、如何把握好发展机遇。
1、明确基层法律服务所的体制。长期以来，对基层法律服务所体制定位有多种不同的提法：90年代初期，《中央中共、国务关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件中，将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；1999年我县编委发文将法律服务所调整为镇集体事业单位，并核定了人员编制；2000年，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行运作”。根据上级文件精神，我们认为将基层法律服务所定性为集体事业组织为好（最好上级部门统一发文），一是符合于当初建所和服务功能定位性质；二是有利于稳定基层法律服务工作者思想，减少他们的后顾之忧；三是为法律服务工作者逐步退出诉讼领域奠定基础；四是尽快实现基层法律服务面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性的目标。
2、确定基层法律服务工作方向。基于对基层法律服务特征以及存在和发展的考虑，从历史和发展的眼光分析，结合我区实际，我们认为：基层法律服务虽然不是发展方向，但在当前乃至相当长的一段时间内还有其存在和发展的必要，所以，确立在政府主导和扶持下，政府购买部分法律服务，实现公益性、便民性、低收费的基层法律服务是今后一段时期的发展方向。具体为：其一，基层法律服务的“社区性”，即按照“三个面向”（面向基层、面向社区、面向群众），为特定地区和特定对象服务；其二，基层法律服务的“公益性”，即以便民、利民为宗旨，坚持特定业务范围和方式，低廉收费；其三，基层法律服务是政府主导和扶持下的法律服务组织。法律服务工作者的基本工资部分，以及养老金、公积金、失业保险金等纳入镇政府年度财政预算。这一定位强调，从根本上说，基层法律服务机构不实行市场化管理，不能将其视为市场主体，不参与法律中介服务市场的竞争。
3、适度保持基层法律服务队伍数量。近几年，由于暂停法律服务执业资格考试，法律服务所没有进人，同时，部分法律服务工作者受大中城市基层法律服务逐步退出诉讼领域的影响纷纷转岗。我区法律服务工作者由近100名减少至37名，法律服务所也因缺员从当时的20家锐减到现在的10家。我们认为，从建设法治国家，以及与国际接轨的角度看，基层法律服务所必将最终退出历史舞台，但结合我国国情，以及当前农村法律人才资源和广大群众对法律服务的需求等实际，适度保持基层法律服务队伍数量，并在较长时期内允许其存在是必要，也是可行的：一是通过区人事局人才交流中心向社会公开招聘35岁以下，具有大专以上法律专业学历、热爱基层法律服务工作的人才，由区司法局审核，市司法局统一组织考试发证，各镇、街道法律服务所录用，每两年进行一次；二是由区司法局与各镇联合聘用从法院、司法局、法庭、司法所等单位离岗、退休老同志，年龄限制在70岁以下，报市司法局核准后发证，每年进行一次。通过上述两种形式，保持基层法律服务队伍的稳定。
4、明确基层法律服务工作为社区服务的职能。一是要明确定位，发挥基层法律服务工作根植基层的传统优势，牢固树立以社区法律服务为己任的意识，明确为企事业单位和当事人提供法律咨询，担任法律顾问、代写法律文书、调解民事纠纷、办理简单的非诉讼法律事件；二是要自觉接受区司法局相关业务科室的指导，主动参与社区法制建设；三是要积极参与“司法信访综合服务窗口”咨询接待工作，为群众提供法律帮助；四是主动协助党委、政府搞好普法和依法治理工作；五是要积极参加“大调解”、“法律进社区”活动，为社区的稳定和发展营造良好的法制环境；六是要积极开展法律援助工作，在注重社会效益的前提下，提高经济效益。
5、合理限制基层法律服务工作区域。牢牢把握基层法律服务工作性质和功能定位，按属地原则有效调控其规模、结构和布局，调整执业范围，在加强监督管理力度的同时，在全区范围内放开基层法律服务工作领域，不受镇、街道之间地域限制，使之在发挥自身积极作用的同时，为基层法律服务空白地区农村群众提供法律服务和帮助，又不至于冲击和影响以律师为主体的法律服务体系框架。
6、理顺基层法律服务所的管理机制。要形成一种由各街道、镇党委、政府对法律服务工作者管理使用，区司法局加强对基层法律服务所业务管理指导的协调机制。一是基层法律服务工作者纳入镇、街道事业编制，实行专项编制专用，不得挪做他用；二是各镇聘任或调离基层法律服务工作者，应事先征求区司法局意见；三是招聘基层法律服务工作者时，由各镇、街道与司法局共同组织实施；四是招聘社会人员从事法律服务工作的，由区司法局进行职业道德、执业纪律教育并报送市司法局进行业务培训，经考核合格取得法律服务资格后才能上岗；五是法律服务工作者在执行公务中发生违纪现象时，人事上由各镇与街道党委、政府教育处理，业务上由区司法局按《基层法律服务工作者管理办法》第五十五条进行处理
7、提高法律服务所自律管理水平。事实证明，自律管理的好坏对基层法律服务所的发展有着巨大作用。一个好的管理模式可以最大限度的发挥每位法律服务工作者的效率，用最小的成本获取最大的效益。经过我们对几个所比较，发现有的所单个基层法律服务工作者的业务水平并不高，但由于全所自律管理模式好，有凝聚力，整个所的优势得到充分发挥。有的所整体素质并不差，出现各忙各的业务，谁也管不了谁，管理自然是一盘散沙。由此可见，自律管理工作对于个人来说可能显得并不重要，而对于整个基层法律服务所来说却是举足轻重。这就要求各级司法行政机关和行业管理部门增强对基层法律服务所自律管理工作的意识，我们也将在区局的统一领导下加大基层法律服务所自律管理工作力度，提高自律管理工作的质量和水平，使我区基层法律服务所管理工作上一个新台阶。