从退耕还林造假案看专项支农转移支付制度缺陷-中国选举与治理网

　　据媒体报道，湖南省衡阳县15个乡镇部分承包大户和少数干部在退耕还林优厚补助面前，大肆弄虚作假，骗取国家的补助钱款，这一事件引起了社会广泛关注。遗憾的是，这一事件并非独独衡阳县发生。

　　在湖南省某县开始实行退耕还林的2002年，当时的说法是：退耕还林是为了改善生态，既可以造经济林(果树、药材)，又可以造用材林(松、杉等)，还可以种草(芦苇、龙须草等)，还可以获得国家补助。于是，乡镇干部发动群众退耕还林的热情就非常高。比如该县一个处在高坡上的村，水田以梯田为主，耕作难度大、产量低，村里组织农民将300多亩梯田和旱地改种冬枣，林业站也派出技术人员实地规划指导，农民寄予的经济期望也很大。但是，百姓测算的面积与林业部门测算的面积之争在退耕还林第一年就浮出水面，并延续至今。

　　“僵硬”的退耕还林限制性规定

　　2003年，退耕还林的限制性规定相继出台，其中的一些规定使得不少村组退出了申请退耕的行列。首先是退耕要与荒山按1∶1配套。但湘南绝大多数农村，十多年的造林已经基本消灭了荒山，无法找到配套荒山。虽然,该县退耕还林领导小组办公室在《关于申报2003年度退耕还林任务的通知》中要求：“今年退耕与荒山严格按1∶1配套……既要落实2003年新分的退耕还林与荒山配套，又要落实2002年度未完成任务的荒山配套。” 但普遍情况是：有退耕地的没有荒山，有荒山的没有退耕地。

　　林业部门还规定，退耕地中的经济林，其比例不能超过20%，80%以上要造生态林。一些想着借助国家退耕还林政策种果树致富的农民，于是退耕热情消退。该县政府曾想让造纸原料龙须草和芦竹种植项目挤进退耕还林还草工程，但中央规定，南方的种草不列入退耕还林范围，于是作罢。

　　“小班”(经林业部门测量验收并在验收图上标示的一个区块)面积小于10亩不验收的规定进一步使农户打消了个人自主退耕还林的念头。南方丘陵地区，山多地少，住得分散，人均耕地不足1亩，旱地更是零散，有的一块0.01亩的旱地还分成两三户,分散承包之后的单户农民不可能有10亩以上并且连在一起的退耕地,甚至一个村民小组的退耕地连在一起达到10亩也非常难。笔者调查中发现，在农户旱地分配十分零散的情况下，如果缺乏有效的整合手段，不管是以5亩还是以10亩,单户农民的退耕地要达小班起量线标准都是很难的。

　　大户承包退耕还林机制导致权钱交易

　　2003年上半年，各乡镇普遍感到难于完成退耕还林计划，县里还几次召开退耕还林调度会，但收效不大。2003年9月，该县开始采用大户承包退耕还林机制，并动员干部参与承包退耕还林。一些机关干部到家乡承包山头，进行林、果、草配套开发;还有一些有权力背景的人，在全县范围内寻找退耕还林和荒山造林资源，全县进入了退耕还林圈地的高潮，退耕还林以始料不及的速度扩张。

　　大户承包虽然使农民的土地资源、闲散的劳动力资源、林业部门的权力资源、信息资源得到了有机整合，但也形成了权力垄断下的权钱交易。大户单独决策、资本营运的方式，使林业部门验收人员和林业部门主管人员索拿卡要的期望得到一定程度的满足。因为村组集体组织的退耕还林，开支要算帐，群众都会知情，因而有关验收人员和主管人员不敢多收群众的礼。而退耕还林大户独自决策、自担风险，他会在自己合算的情况下大胆地送礼，以求获得足额的补偿。林业部门由上至下掌握的退耕还林指标加剧了这种倾斜，使林业部门心术不正的人寻租欲望强烈。

　　2003年底确定退耕还林补助时，该县林业部门以无荒山配套为理由，将2002年己经享受退耕还林补助的面积折半，还有一些以成活率不足和未完全退耕为由核减，在取消了一些村组和农民退耕造林的政策性补助的同时，却把这些退耕还林补助转移到了同样未彻底退耕和成活率更低的退耕大户名下。该县下属的两个乡就是在有荒山配套的情况下被核减了50%的面积。

　　事实上，这些跨几个乡承包几百亩甚至上千亩的“大户”，并无超强的管理能力，也不是有超强的资金实力，而是以林业局长和主管造林的副局长为靠山，掌握着什么地方有未列入补助的退耕还林和荒山造林的信息资源，掌握着独家分配退耕还林指标并可以随意以成活率不足，或退耕不彻底为理由剥夺别人退耕补助的权力为本钱的，以找村干部或组干部而不是与群众签订的、不平等的承包合同、以表不对图、图不符实的弄虚作假手段。个别人将群众已经造好林的荒山、将群众造好林却拿不到补助的退耕地，巧取豪夺，划到自己名下，甚至无中生有，凭空捏造。

　　技术壁垒使地方政府的监督无从着力

　　在2004年7月，就有人反映退耕还林大户弄虚作假的情况。当时主管林业的副县长组织县政府办、县农办、县财政局、县监察局共十余人进行核查，要求全县所有小班全部查遍，县林业局要全力配合。检查组顶着7月的烈日，踏着山上的茅草和荆刺，对群众反映有问题的一些大户的造林，有针对性地查了好几天，没有查出任何名堂。因为参与核查的人看不懂图纸，林业局的人说这块“是”就是，核查人员并不能确认它是谁的，面积多少也看不出。核查组的负责人于是提出要林业局提供一套完全的图纸和表册，由核查组采取整群抽样方式单独核查。核查组将这个想法向主管副县长汇报，他非常支持，当即让人打电话叫林业局主管副局长来，并按此要求作出安排。林业局主管副局长不同意，说退耕还林资料是保密的，同时局里只有一套资料，复制一套至少要几千元。政府副县长并不掌握人权，拿林业局也没办法。核查组的人员认为，林业局不提供全套资料，再这样到山里去“捉迷藏”没有意义，不可能查出真实情况，结果这场核查就无果而终。

　　一个参加当时核查的工作人员跟笔者说：“当时主管副县长想核实大户承包造林中是否存在弄虚作假的愿望是很迫切的，但他最终也无能为力。这既反映出现实退耕还林资料公开的难度，部门技术垄断的严重，也表现出地方政府相对而言的弱势地位。”

　　林业部门的人既是造林者又是验收者。上到局长副局长，下到站长副站长，不少人作为大户参加了承包退耕还林。问题是，这些人既是承包者，又是验收者。超级退耕大户之所以如此大胆地弄虚作假，不仅因为他们遍布全县的“飞地”使政府和群众难于监控，更因为验收的是本县林业人员，抽查的是上级林业部门，他们自以为完全可以用公费“搞定”。而自从大户参与承包，乡镇政府就不知道本乡有多少退耕还林、在什么地方，群众更不可能知道。县主管领导只知道全县有多少退耕还林，但不知道在哪个山头，也不知道是谁的。

　　媒体披露的湖南省衡阳县退耕还林大户造假案，如果不是林业局内部知情人员举报是无法查清的。政策掌握在林业部门手里，指标掌握在林业部门手里，测量权掌握在林业部门手里，验收付款权掌握在林业部门手里，档案数据掌握在林业部门手里，其他人看不到也看不懂……笔者通过各种途径了解到，在中南部地区，退耕还林中承包大户侵吞普通小农利益的现象很普遍，弄虚作假绝不仅仅只有衡阳县!笔者认为，对于退耕还林中承包大户造假的问题，仅从政策法律执行层面和道德公义角度调查、思考和整改是远远不够的。

　　退耕还林是国家支农专项转移支付资金项目之一，与其他支农项目一样，都是由部门主导的。客观地看待退耕还林政策，它是一种国家财政投入、引导农民自觉参与的、兼顾生态效益和经济效益、兼顾当前和长远、兼顾国家和农民利益的带有普惠性质的专项投资，它将计划基本公平地分配到各地(部分地区)，不需要受益人到中央和省里去跑项目。可以说，在退耕还林问题上，中央政府的林业部门并不存在自利性目标，也不存在“跑部钱进”等灰色交易。从这个角度讲，退耕还林制度设计上优于某些专项转移支付制度。但是，由于政策的制订、项目计划、项目实施、资金的确定和发放，以及项目的验收和复核都是林业部门，林业部门既是规则制订者，又是裁判员，也是运动员，形成了权力的自我授受和同体监督。个别人是否与林业部门有特殊关系，连续几年虚报冒领退耕还林资金而未能及时发现的事实已经给出了答案。

　　笔者认为，从该县的情况看，正是上级林业部门众多的限制条件和配套要求限制了普通农民受益的权力，造成了承包大户进入退耕还林领域与农争利的现实需求;正是林业部门的技术壁垒造成了信息垄断，刺激了林业部门少数人权力寻租甚至独揽利益的欲望。实践证明：一项政策要想大面积实施，必须简单明了，便于监督。国家退耕还林政策应该采取更简明的要求、更普惠的措施、更公开的监督，而且应该南北有别，以适应各地的实际情况。