农发行的宿命之四：农发行有几多难题？

2007-04-28　16:33:27
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标签：农业农民农村三农农发行农村金融经济学
难题之一：历史成本问题。
对待农发行的不良贷款问题，我们必须用历史唯物主义的观点，实事求是地分析。农发行绝大部分不良资产是承担的社会改革的成本，大体由三个主要原因形成：政府历史上未兑现的政策积欠、改革成本和企业经营亏损积累。
政府积欠问题，几年来一直在清理， 随着财政挂账贷款的审计确认，有望得到解决。
目前，改革成本尚无完全锁定，在个别地区，仍因旧体制的惯性势能继续累积着。如地方政府不积极组织挂帐，甚至怂恿有挂账贷款的和有政策性粮食库存的企业破产改制，逃废债务，所逃掉的负重，加载到农发行的背上，转嫁给中央财政。然而，地方政府的选择似乎是无奈的，因为在过去，农业产品由农业地区以低价方式出售给工业地区，支持了城市工商业的发展，而产生的历史包袱，仍要让相对贫困的农业地区的政府挂账负担，心中委屈。普遍感觉，在目前财政分配体制下，由中央、省级财政承担部分责任，在粮食风险基金分配时，多向农业地区倾斜，才更显公平一些。
企业经营亏损占用问题，随着粮棉企业商业化改革，农发行可以自主选贷以后，增长势头已被遏制，规模也基本固化在当前水平。但这部分包袱于农发行是最沉重的，企业改制后要靠农发行自身经营消化。它们的产生，除粮棉企业附营业务、楼堂馆所、高消费占用外，主要是被人头吃掉的。这与社会改革的历史过程有一定的必然联系。社会改革的复杂性，决定了在改革方案的设计上，不可能谋虑周至，其广泛性，也决定了各部门不能同时改革。由于粮棉商品的基础地位，社会经济对其极度敏感，粮食部门成为最后的改革对象，比其他部门改革滞后十几年，承担了部分社会改革的成本。当时地方商业局、物资局、供销社等计划经济时期的机构相继转型，大量人员涌入最后的计划经济部门--粮食企业，部分粮所由80年代初期的10人，迅速膨胀到１００人以上，仓容依旧，当地种植面积不变，可收购的粮食还是那么多，粮管所吃饭的人多了，难道守着粮食却被饿死不成，并且粮食已经不是过去的备战粮了，是双轨制的粮食。在地方政府方面，“稳定”成为袒护挪用粮食收购资金的理由。农业银行自营和代理农发行业务期间，只能在不给农民打白条的政治要求下，不得不一年又一年，把贷款填进去。近两年来，粮食企业日常运行相对困难，既要推动改革，又要解决“三老”（老粮、老人、老账）问题，但上级没有用于改革成本的经费安排，所以只有以各种理由如粮食收购储运、建造基础设施等，想法设法从地方农发行套取资金，挪用于日益严重的‘三老’问题。2004年安徽省审计发现，该省挤占粮食收购资金解决“三老”问题已经达到了2.2亿元，仅巢湖市的6家企业２００３年就挤占挪用农发行粮食收购资金，支付改革成本达一亿多元。所以，当政府“承认”的政策性历史成本挂账以后，其他历史成本也不应成为诟病农发行的口实。
难题之二：改革方向再确认。
国务院５７次常务会议对农发行提出三项要求，是及时的。但对第二条要求农发行“政策性业务与商业性业务分别核算”的解读，出现仁者见仁的情况。
一是在农村经济嗷嗷待哺，中央发出新农村建设号召，农村金融工作十分薄弱，急需农业政策性金融支持的情况下，农发行有没有必要开办商业性业务。
二是农发行同时经营商业性和政策性业务，能否两全其美。从历史经验和逻辑上证明，两种银行交叉参与两种业务是不可取的，政策性银行从事两种业务，即便分帐核算也是是无益的。可以从四种形式分析其利弊：１、二元性的承贷主体（项目）对二元性的银行。如农业银行代理农发行业务期间，农业银行是商业性兼政策性的二元性银行，粮食企业也是政策性兼商业性的双轨制。于是出现了银行用政策性资金置换不良的商业性贷款，甚至政策性资金偿还商业性贷款利息；出现粮食不出仓门，企业通过转帐取利的现象。历史证明这种形式是最有害的、最可能产生利益向商业性偏离的、是银行和企业的双偏离，２、承贷主体（项目）的二元性和银行的一元性。如农发行自营时期，对改制前的粮食企业。农发行代表中央财政，为维护政策性利益，在与地方政府利益和企业的商业利益的博弈中，经常处于劣势，执行政策成本较高。如安徽省2004年审计粮食部门时，揭示出五大问题：粮食企业多年来存在的粮食库存账与实际不符，库存管理亟待加强；擅自销售陈化粮，造成大量亏损挂账；部分企业虚购虚销，套取资金和财政补贴；资产、负债、损益不实，企业会计信息失真，特别是挤占挪用收购资金问题严重，审计发现，巢湖市、亳州市粮食企业分别累计挪用粮食收购资金18175万元和13610万元；滁州市天长、全椒等四县（市）粮食企业挪用13098万元；六安市粮食企业2003年以来，共挪用15896万元；合肥市粮食收购企业仅2003年6月至9月就挪用5773万元。３、承贷主体（项目）的一元性和银行的二元性。可以从两个角度分析，首先研究商业银行承担部分政策性业务，它需要两个条件，一是政策性业务可以带来商业性利益，所有的成本必须及时得到财政补偿。二是银行和承贷主体（项目）都具备严格的政策性自我约束能力，有严守政策的道德水平。这两个条件对于部分政策性粮棉储备机构和中央财政挂账贷款是可能的，但大部分政策性贷款单位和政策性业务还不具备。政策性银行是否可以兼容两种业务，也存在两种情况，一是从事政策性业务比商业性业务更有激励作用，并且商业性业务不存在经营风险时，才不可能牺牲政策性资金，这也是不现实的。二是政策性银行在市场经济环境里，在政策性业务和商业性业务激励作用不同的情况下，如能公正的分配人力资源，以及工作热情，需要政策性银行人人具有高度的政治道德；在激励作用相同的情况下，高风险的商业性业务，应是政策性银行极力规避的。即便是分帐核算，以上矛盾也不易解决，况且，银行除资金成本外，管理成本也无法公正的分割。实际上，农发行不存在逐利的商业性业务，在银监委严格界定的支农性金融业务内，只存在有补贴和无补贴担保的贷款，存在中央财政、地方财政和其他形式（担保公司、财产抵押等）担保的贷款。如分别贷款给粮食储备机构和粮食加工企业的业务。４、承贷主体（项目）的一元性和银行的一元性。
事实证明，农发行只从事政策性业务，是社会成本最低的，是最有益的方式。实际上，在确定了农发行支农的社会责任，规定了它的政策性金融性质以后，农发行就不存在商业性业务，其信贷种类，只有“有补贴和无不贴”之分。在目前业务量不足的转轨时期，可以通过从事部分高风险的无补贴业务，有助于农发行形成先进的内部管理机制。
难题之三： 业务量下降
国家不赋予农发行新的业务，而传统业务正进入丧失过程中。
粮棉油流通企业市场化改革以后，市场风险由企业承担，有财政担保的政策性粮棉流通贷款业务急剧萎缩。
粮棉油政策性经营机构规范化操作后，因为财政挂帐和财政担保贷款是低风险的贷款，任何银行都会趋之若鹜，农发行的优质资产可能被挤出，使农发行雪上加霜。由于中央财政挂账贷款早晚是中央财政消化，挂在哪里都无所谓，未必非挂在发行，通过竞价，财政部选择成本低的商业银行挂账，也未尝不可。地方财政挂账的贷款，由于商业银行资金成本低，可以给地方政府降低利率的话，地方政府愿意也完全可能将贷款挂在商业银行。中央和地方储备贷款的管理，在粮食储备管理单位消除政策性和商业性并存的二元性以后，没有了粮食监管风险的情况下，由于财政全额担保，商业银行也会用低价优势争取过去。农发行落实完挂账，鸟尽弓藏的命运，不是没有可能。