农发行：倒置的改革（1）

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农发行：倒置的改革
张宇哲
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在“建设新农村”背景下，农发行如愿以偿扩大了职能范围。而如何控制相应的风险，仍然是悬而未决的问题
伴随着国家开发银行商业化转型拉开大幕，三家政策性银行中形势最为严峻的中国农业发展银行（下称农发行），也迎来了发展的契机。
《财经》记者获悉，银监会不日将批准农发行从事农业综合开发业务。“这属于商业性业务，是为农发行在建设社会主义新农村中发挥骨干和支柱作用而赋予的新职能。”银监会监管四部主任邓红国告诉《财经》记者。
农发行新获得的业务范围，涵盖农田水利基本建设和改造、生产基地开发和建设、生态环境建设、技术服务体系和流通体系建设等领域，属于农业综合 开发范畴的中长期贷款。从1998年至今，农发行长期业务单一，仅从事粮棉油统购统销等国家指令性业务。农发行历史上曾多次申请扩大业务范围，但因种种原 因一再搁浅。农发行的这一诉求，甚至成为该行2006年主要工作目标之一。
在“建设新农村”的背景下，农发行的请求终获批准。“今后我们和国开行在农村领域可以从事的业务不再有显著不同。”农发行信贷管理部人士告诉《财经》记者。
央行研究局副局长张涛表示，重新定位后，三家政策性银行都面临着新的选择，寻求新的“增长空间”必须在原有基础上建立新的制度框架，其中，农发行的目标是加强内部管理，进行职能调整，实现可持续发展，为进一步全面改革创造条件。
然而，农发行的转型之路远非就此柳暗花明。事实上，1998年前，农发行就曾负有农业综合开发的职能，正是由于经营不力等原因才被取消。此番再度放开，其内部机制和监管体制尚未理顺，政策性和商业性的目标冲突亦未解决，如何控制相应的风险仍然是悬而未决的问题。
“问题银行”
1994年，三大政策性银行之一的农发行成立。1998年4月，为配合粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项 贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行。农发行仅履行粮棉油收购资金封闭管理职能，专门对国有粮食购销企业发放粮食收购、调销、储备贷 款。
从此，农发行有了财政部的“粮食收购部”之别称，甚至不被认为是严格意义上的银行。但这并没有妨碍农发行的迅速膨胀，成立12年来，它已悄然发展成为拥有2000多个分支机构、6万员工的“庞然大物”。
2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购。同时，商业银行也开始向其提供收购资金，农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破。
这使得农发行政策性业务的经营空间越发狭小，甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。比如，根据农业部的调查，农发行海南省三亚市分行管辖的八个开户企业，2000年没有发生一笔贷款业务，2001年只发放了4万元贷款。
在此前后，有关“农发行是否应结束历史使命后关闭”的讨论，一度引起人们的热议。事实上，由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、业务单一、前景不明，农发行一直被外界看做“问题银行”。
来自农发行的最新数据显示，按照对外披露口径，截止到2006年末，农发行共实现经营利润87.7亿元，同比增长62％；全系统共有30个省级分行实现盈利，比上年增加8个；农发行不良贷款余额为677亿元，不良贷款率降为7.65％。

这几乎是一组堪称优异的数据，但据了解，农发行不良贷款率有两个标准，即上报银监会的不良贷款口径和对外披露口径；前者包括国家财政认账的政 策性挂账，按这一标准，2006年6月末，农发行的不良贷款率高达51.17％；而后者不包括政策性挂账，不良贷款在10.08％左右。两者的坏账总额差 距以数千亿元计。
更重要的是，在上述政策性亏损里，外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成的。比如，农发行各地分行将粮棉油收购资金挪作他用的报道多次出现，最近的一桩就发生在辽宁铁岭市，2.5亿元资金被挪用。
目前，农发行清理认定1998年6月1日后粮食政策性财务挂账工作已进入尾声，全国共有20个分行已完成相关认定。到2006年年末，农发行已批复入账1376亿元，剥离至各级粮食局等待认定的还有2715亿元。
如果开展商业性业务，农发行还面临着资本金严重不足、缺乏明确的资本金补充机制的考验。尽管注册资本金200亿元，到2003年末，实际到位资本金仅165.46 亿元。
除国开行，农发行、中国进出口银行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金；若提足拨备，则农发行和进出口行的资本净额为负数。2005 年末，按上报银监会口径，如果提足拨备1400亿元的话，农发行资本充足率为-23.79％，要达到8％的资本充足率，需要补充资本金1435.4亿元。
据财政部有关人士透露，财政部正在考虑化解农发行3000亿元左右历史性包袱。不过，具体是以发债的方式承担还是将央行再贷款无限期挂账，有关方案还在研究中。
在资本金的补充问题上，有关部门也将首先考虑国开行和中国进出口银行的资本金补充机制，农发行被放在最后。按照财政部的思路，国家先解决农发行政策性包袱，农发行自身的首要任务是加强内部管理，为下一步改革创造条件。
难分之账
在新近召开的全国金融工作会议上，如何有效地发展农村金融，已成为当前亟需解决的重要课题。农发行在整个农村金融体系中的位置尤显特殊，在近 年的中央“一号文件”中都提及农发行。然而，如何让农业政策性金融发挥应有的作用，如何重新定位农发行的职能，推动其内部改革，一直并不顺畅。
据财政部人士介绍，财政部对于农发行拓展业务一直很谨慎，但由于当前农村金融市场的基础设施建设不完善，也不得不承认将农发行的业务长期限制在单一领域，并不是长久之计。
原中国农业银行副行长郑晖于2004年7月接任农发行行长后，开始酝酿内部机构改革，拓展业务范围。农发行开始同其他政策性银行一样，加大了 在商业性业务上的探索。比如，农发行已将传统贷款业务的支持对象，由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业。2004年9月，农发行获银监 会批准，开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务试点；2006年7月27日，经过近两年试点，银监会批准农发行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开 办农业科技贷款业务。
据悉，以上试点业务均被强调必须坚持市场原则，按商业性贷款模式运作。
事实上，农发行此次即将新获得的业务领域并不“新”。1994年成立至1998年4月，农发行的业务范围除履行粮棉油等主要农副产品收购资金和管理，就包括了信贷扶贫、粮棉加工、农村小型基础设施、技术改造贷款和农业综合开发等一应任务。
这些1998年前就存在的业务方向，与现在获得的新职能究竟有何不同？农发行信贷管理部有关人士如是解释：“业务领域相似，业务性质完全不同；早期是政策性业务，亏损由财政兜底；现在是市场化运作的商业性业务，由农发行自主经营、自负盈亏。”
在近日结束的农发行全国分行行长工作会议上，总行行长郑晖表示，农发行正在努力构建“一体两翼”的整体业务布局。所谓“一体两翼”，主体是政 策性业务；两翼是商业性业务，包括以农业产业化、加工企业、小企业贷款业务和农业综合开发业务。政策性业务，依旧遵循财政贴息的原则，由财政与农发行事先 确定损失风险补偿机制；商业性业务则按照市场化原则、商业化运作，由农发行自主经营、自负盈亏。
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