关于长沙城市社区建设发展的研究与思考

长沙市人民政府研究室  长沙市民政局
党的十六大报告指出：“完善城市居民自治，建设管理有序、文明、祥和的新型社区。”社区建设是长沙城市体制改革的一项重大决策，是提高市民生活质量的一项重要举措，也是加快城市现代化建设的有效途径。为了解当前长沙市社区建设的整体状况、运行机制和发展中面临的问题，探索长沙城市社区未来的发展趋向，进一步推进社区建设深入发展，提升长沙城市品位，创建全国文明城市，市政府研究室、市民政局组成专门调查组，对我市社区建设情况进行了调查，现将调查结果报告如下：
一、长沙城市社区建设发展的现状分析：四年来，长沙社区管理体系初步形成、工作平台已经构建、服务领域不断拓展，社区建设发展取得明显成效。但体制尚未理顺、基础设施薄弱、任务过于繁重、经费投入不足等问题影响着城市社区的进一步发展
我市现有367个城市社区。自2001年开始全面推进社区建设以来，市委、市政府先后出台了两个社区建设的文件，对社区建设的发展目标、社区功能定位、社区组织建设、社区与政府部门的工作职能分工等进行了明确，社区建设工作取得了长足发展。2002年被评为首批“全国社区建设示范市”。芙蓉区、开福区、岳麓区、雨花区被评为“全国社区建设示范区”，天心区被评为“全国青年文明社区示范区”。
（一）长沙城市社区建设成效明显
1、社区工作环境持续改善。四年来，社会各界对社区建设工作的认识逐步提高，投入不断加大，工作合力正在形成。在外部环境上，形成了各级党委、政府高度重视，人民群众广泛参与、社会各界大力支持的社区工作格局。社区建设已成为新形势下城市工作的重要基础，城市管理体制改革的重要内容，文明城市创建的重要举措，群众民主参与社会管理的重要途径。在内部环境上，社区办公服务设施不断改善，社区工作队伍建设不断优化，居民群众对社区的归属感、凝聚力不断增强，社区已成为居民认同的家园。
2、社区工作平台初步构建。在组织建设上，各社区普遍成立了以社区党组织为领导层，以社区成员代表大会为决策层，以社区居委会为执行层，以社区协商议事为监督层的新型社区组织体系。同时，社区老年协会、健身协会、书画协会、文体协会等社区群团组织得了培育发展，社区的工作机构初步建立。在阵地建设上，各社区或新建、或购置、或改建、或租借，均建立了拥有“六室三站一校一场”的办公服务用房，有了开展社区管理、服务社区居民的硬件设施。到2004年底，全市城区社区办公服务用房面积由2000年底的每社区平均不足28平方米增至378平方米。其中，办公服务用房面积在300平方米以上的社区达到157个。城区各社区电脑配置率达100%。在队伍建设上，通过公开招聘、竞争上岗、民主选举等办法，各社区均建立了5-9人的专职社区工作者队伍。全市社区干部平均年龄为36.8岁，大专以上文化程度的占到57%，党员占到55%。在投入机制上，初步建立了“财政支持、联点扶建、费随事转、社区自筹”的社区建设财力支撑体系。市、区两级财政对社区的工作经费支持平均达到6.8万元，芙蓉区高达19万元。通过“领导办点、单位联点、人员驻点”的联点扶建制度及“万名干部下基层”活动的开展，大批社区得到了政府机关、企事业单位的人力、物力、财力支持。社区通过物业出租、社区服务、驻社区单位赞助等途径，也获得了一定的经费收入。软、硬件的落实，为社区建设工作开展构建了平台。
3、社区管理体制改革初见成效。长政办发[2003]11号文件对社区居委会与区、街职能部门的关系和职责予以了明确划分。民政、劳动、公安、综治等部门在社区开展了“重心下移，权随责走，费随事转”试点，在每个社区建立了低保和社保工作站、社区警务站等，配备了专职工作人员，综治部门在每个社区安排了3-5名巡防队员。市、区两级财政对上述人员的工作经费予以保障。
4、社区工作领域不断拓展。社区建设工作向城市管理和居民生活的全领域拓展。社区管理协调、社区服务、社区卫生服务、社区文化教育、社区环境维护、社区治安综合治理、社区社会保障等工作内容使社区建设涵盖到了居民生活的方方面面，成为了城市建设管理的基础与平台。
（二）长沙城市社区居委会管理与运作情况
1、社区居委会的考核管理。我市目前对社区居委会的管理体制可分为两种。一种是社区居民对社区居委会的民主评议考核。社区干部每半年向居民会议或居民代表会议述职，由居民民主评议，投票评定考核等次。特别是三年一次的选举是对居委会干部最大的监督和考核。另一种是街道对社区居委会进行年度考核评比。社区工作的日常管理由街道负责，每年进行目标管理考核，考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩。这两种评议考核机制相互结合，是我市社区居委会管理的基本模式。
2、社区居委会的运作管理。当前，社区居委会的工作有十大类一百多项，如小区环境卫生、小区社会治安、计划生育、社会保障、民事调解、宣传教育、招商引资、经济普查、协税护税等，其中多数工作是政府各职能部门或派出机构指派的行政任务，占到了居委会工作量的80%以上。居委会承担政府大量行政性工作的同时，积极为居民和驻区单位开展各种服务。如开展“市民论坛”、“民主参政日”等活动，引导居民参与社区事务管理；社区的重大事项，交由居民会议或居民代表会议讨论通过，实行民主决策；全面推行“便民服务卡”和“四百”（串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心）活动，服务社区居民，化解社会矛盾；建立“爱心超市”、“道德银行”，创建“零距离社区”等，弘扬守望相助的邻里真情。另外，社区积极发展和依托各类社区自治组织，如建立公民道德理事会、文体协会、计生协会、红白理事会、社区义务治安巡逻队等，发动居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，逐步实行社区自治。
3、社区居委会的财产财务管理。目前，我市各社区的办公服务用房均是由市、区、街三级政府投资建设的，社区的工作经费主要来源于政府的财政补助，社区物业收入、服务收入和社会捐助收入等其他经费来源很少且不稳定。一个社区年平均工作经费均需15-20万元。工作经费的缺口，普遍都由街道进行承担（单位型社区有的也由单位兜底）。全市的大部分街道都对社区的工作经费实行统一管理，由街道财政所设立社区帐户，统一做帐。
（三）当前长沙城市社区建设存在的问题及原因分析
由于体制、机制等方面的原因，一些困难和问题困扰着我市社区建设工作的发展。一是社区管理体制尚未理顺。社区居委会承担了基层政府重心下移后的大部分行政管理职能，每项工作都要挂牌子，设机构，抓考核，搞评比，而相应的工作人员和经费却没有移交。另外，社区中介组织发育不够健全，社区管理和服务手段相对落后，还很难承担政府和企业分离的社会工作职能，使得社区疲于应付，不堪重负。二是社区基础设施比较薄弱。截止2004年底，我市仍有105个社区办公服务用房不足150平方米，这其中，还有一部分甚至不到70平方米。在城区367个社区中，还有132个社区的办公服务用房没有产权。特别是随着企业改制的推进，大批下岗人员移交社区管理，社区设施简陋，组织会议、开展活动很不方便。三是社区工作经费严重不足。目前，我市财政给予社区的年工作经费补助标准还是1997年制定的，八年来一直未曾调整。平均6.8万元的年工作经费已远远不能满足社区的工作需要。四是社区工作人员待遇偏低。据调查，除区、街下派的带薪社区干部外，我市社区工作人员月平均工资补贴大都在700元左右，有的甚至只有500多元，比全市居民平均月收入还少200元左右。全市还有61%的社区干部尚未解决养老、医疗、失业三项保险问题。五是社区共建机制有待健全。一些企、事业单位独立于所驻社区之外，不愿参与、支持社区的建设。另外，随着国有企业改制的推进，大量人员移交社区管理，但大多数企业都是只交人员，不交设施与资金，造成社区负担过重。
上述问题的深层次根源，我们认为，主要是受四个方面的影响。一是行政权力扩张与社区自治要求的矛盾。社区建设是在经济体制转轨、单位制管理逐步解体的社会转型期由政府主导推进的，必然带有行政“惯性”。而《居委会组织法》规定居委会是居民的“头”而非政府的“腿”，这种现实中的行政管理模式与法律要求的矛盾，直接造成了社区居委会行政化倾向严重。二是社区功能强化与社区资源缺乏的矛盾。政府的各种社会管理、服务功能通过社区来展现，功能日益强化。而与社区功能相匹配的社区人才资源、物质资源、经济资源却没有相应得到强化，制约着我市社区建设水平的进一步提升。三是可用财力不足与社区支出日益膨胀的矛盾。政府对社区工作越重视，下达的工作任务就越重，社区工作经费支出就越多。各级政府虽一直重视对社区的投入，但仍难以满足日益膨胀的支出需求。四是居民素质差异与居民自治要求的矛盾。在制度设计上，社区居委会是居民的自治组织。但在现实中，居民的素质差异使得要真正实行民主自治还有一段过程。尤其是单位型居民对社区的依附性更弱，参与社区事务的积极性不高，影响着社区自治作用的发挥。
二、城市社区发展的历程与趋向分析：城市社区建设是世界各国在城市化建设中不断探讨与完善的基础性工作，是解决发展中国家社会问题的重要手段。随着经济社会的发展，城市社区逐步向多功能服务型新社区发展
（一）西方城市社区建设的缘起和历程。西方的城市社区建设最初是建立在社区复兴、社区重建的理念基础之上的，是在当时西方的工业化进程给西方带来社会变迁的背景下产生的。18世纪到19世纪初期 ，西方资本主义国家工业化极大地提高了生产力，促进了经济的增长，给社会带来了巨大的财富。但同时，在它将传统的农业社会转变为工业社会的过程中，也制造了大批的城市赤贫阶级。同时，工业化改变了传统社区里人与人之间的关系，个个脱离了原来建立在血缘和地缘关系上的生活保障网，而当时新的生活保障网又未形成, 建立新的社会扶助系统成为当时稳定社会的必需，加强社区建设应运而生。1887年，德国社会学家滕尼斯率先提出“社区”的概念，从此，以解决社会公共福利和进行社会救助为主要取向的社区建设迅速发展。
西方国家社区建设大致分为三个阶段: 第一阶段是“传统社区”阶段。前工业社会时期，由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。此阶段社区是自然形成，联结的纽带是具有共同的利益和共同目标的血缘和地缘关系，以及亲属、邻里、朋友关系等社会风俗。随着工业化、城市化、市场化的发展进程，“传统社区”无可挽回地失落了。第二阶段是“回归”或“重建”阶段。20世纪20～30年代，以追求公共福利和进行社会救助而进行的社区建设。此阶段社区建设以政府推动为主导，包括早期的社区福利和社区救助及后来的社区睦邻组织运动。第三阶段是以居民自发为特征的社区建设阶段。20世纪50年代开始，以培育社区精神，促进社区全面、协调发展为目标。此阶段社区建设由政府有关机构同社区内的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，以发动全体居民自发建设为主。
(二) 我国城市社区建设及其基本走向。我国社区建设运动最早可追溯到20世纪初期。伴随着国际上一些农业国家的“民众教育”、“农业推广”、“合作事业”与“乡村建设”等民间自发的社会改良运动而展开，主要是在农村。后因战争原因，社区建设终止。建国以来，我国长期在农村推行土地改革、农村合作事业；而在城市则实行以单位管理为主的社会——经济一体化管理，居民社区建设被忽略。1986年，国家民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了现代城市管理； 1991年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动； 2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。从此，我国社区建设蓬勃发展，并逐步从行政化社区的取向过度到社会化社区的取向，社区建设和发展有力地促进了社会稳定。
随着城市经济体制改革和城区管理体制改革的深入，目前我国城市社区建设呈现出三大基本走向：一是社区建设的推动力在政府为主的基础上逐步向非营利组织和居民自治发展。政府对社区建设由领导转为引导，社会力量和其他一些非营利组织将成为社区建设及相关服务的推动者。二是社区管理与服务手段由传统型向现代型的转变。社区管理与社区服务手段的现代化将成为城市现代化的重要内容，如电脑网络向社区、街、区、市的连接，网上求助与网上服务的建设成为社区建设的重要内容。三是社区服务在呈现多样化与个性化并存的同时，朝质量型方向发展。社区服务的设施及服务项目的拓展，在经历规模和数量扩张阶段之后，进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段，部分传统的便民利民服务向连锁店的方式发展，建立医疗、卫生、养老等长效保障机制成为社区服务的主体。
（三）国内外社区建设发展的启示。从西方社区建设100多年的历程和我国城市社区建设可以看出，社区建设是一个与经济社会发展相适应的过程，社区建设每一个阶段所采取的形式和内容都以各地的政治、经济和文化传统为背景，与当时经济社会发展相联系,而不能超越它所在地区和所处的历史阶段。对照我市的社区建设与发展，是以工业化和城市化的中级阶段为背景，社区经济发展尚不充分，经济实力远不能为社区建设提供足够的条件。必须适应我市经济社会发展所处的历史阶段，根据长沙在地域、人口、区位、结构和社会心理等方面的特征，以行政推动为主，居民和社会的自发参与作为补充，继续加大投入，进一步改善城市社区的基础设施，因地制宜地建设和发展社区。
三、全面推进长沙城市社区建设的对策与建议：适应城市现代化的要求，坚持政府指导和社会共同参与相结合，建立健全与市场经济相适应的社区管理体制和运行机制；创建以地域为特征，以认同感为纽带的多功能新型城市社区
最近，胡锦涛总书记在省部级领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话时指出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”未来长沙城市社区的建设，要适应城市现代化发展的要求，坚持政府指导和社会共同参与相结合, 合理配置城市社区资源, 建立与市场经济相适应的社区管理体制和运行机制，拓展社区服务项目，提高居民素质和社区文明程度，建立以地域为特征，以认同感为纽带的新型社区。
要全面推进长沙城市社区建设，建议抓好四个方面的工作：
（一）进一步明确社区建设的原则。
要坚持以社区居民为核心。贯彻“以人为本、以德为魂、以文为美”的理念，把不断满足社区居民的社会需求作为前提，为社区居民提供优质周到便捷的服务，提高居民生活质量和文明程度。坚持以责权统一为前提。按照“权随责走、费随事转”的原则，进一步改革长沙城市社区的管理体制，更加明确社区组织的职责和权利，改进社区的管理与服务，增强社区对居民的吸引力与凝聚力。坚持以资源共享为平台。充分调动社区内所在单位主动参与社区管理与建设的积极性及一切可以开发的资源，最大限度地实现社区资源共有、共享，共同搭建起共管社区、共建社区、共驻社区的公共平台，形成“居民是小家，社区是大家”的浓厚氛围，为社区建设和管理提供资源保证。坚持以居民自治为导向。在政府及其职能部门的指导下，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我发展、自我监督。
（二）进一步规范社区职能
关键是认真落实长发[2001]25号《关于推进城市社区建设的意见》和长政办发[2003]11号《关于进一步规范城市社区管理的通知》规定，按照已经界定的政府职能部门及街道办事处与社区委员会各自的职能，各司其职，严格履行职责。
1、重点清理管理职能混乱的现象。组织专项督查，重点清理对社区乱挂牌子的现象，严禁将部门自身职责的工作任务强行推给社区，减少甚至取消针对社区的不必要的检查、评比、考核和达标活动，实现政府职能部门的重心下移，服务社区。
2、进一步明确社区管理职能。按照规定强化社区在环境管理、文化生活管理、社区物业管理等方面的管理功能，增强其在社区治安秩序、社区保障等方面的协管功能，使社区逐步成为管理的主体。在社区人口管理上，协助加强流动人口管理，建立社区人口进出台帐，探索出切实有效的管理办法。在社区治安管理上，协助对流动人口实行重点管理，对两劳释放人员重点帮教，对外来人员重点监控。组建社区内的治安联防队，每一栋楼房要明确一个楼栋长，协助维护社区内的社会治安，并做好防火、防盗、防毒等社会治安综合治理工作。在社区环境管理上，做好社区内的美化、绿化、亮化、净化的管理和维护工作，加大公共环境和公共卫生的治理整顿力度。坚决制止社区内的乱搭乱建现象，劝阻无效的，向有关部门进行举报。在社区文化管理上，组织社区居民开展丰富多彩、形式多样的文化体育活动，不断丰富社区居民的精神文化生活，陶冶居民的道德情操。要加强社区居民的素质教育，办好“市民学校”，使文明新风进入每个家庭。
3、进一步完善社区服务职能。以服务社区居民为主题，增强社区服务功能，提高社区服务水平，拓展社区服务领域，积极开展面向特殊群体的社区救助、社区福利和优抚保障服务，面向社区居民的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。形成全方位、多层次、宽领域社区服务网络化的新格局。延伸政务服务。建立和完善社区政务服务代办点，实行民政优抚、社会保障、劳动就业、计划生育等行政服务进社区，尽可能为社区居民提供及时优质周到便捷的各类政务服务。强化社区卫生服务。以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点服务对象，安排社区医生定期上门检查身体并告知保健方法与治疗护理建议，提供医疗上门服务，体现“有效、经济、方便、综合、连续”的社区卫生服务优势，切实构建“小病进社区、大病到医院”的医疗卫生服务格局。组织志愿服务。挖掘辖区社会群体中的人才资源，重点是发动下岗职工和离退休人员，特别是有一技之长的人组织志愿者服务队伍和低保人员义务工作队，为社区提供公益服务，为群众提供志愿服务。在全市各社区分别开展以“参与、奉献、文明”为主题的社区志愿服务，推进社区精神文明建设。探索有偿经营服务。各社区要结合自身实际，因地制宜，有选择性地开发经营和服务项目，发展特色经济，打造特色社区。要从辖区居民群众生活需求出发，开发老年服务、幼托、护理、家政、文化、医疗保健、信息、消费品配送、中介等服务项目，壮大社区经济实力。建议将社区卫生管理全面下放社区管理，由社区服务机构负责卫生费的收缴、上解、支配及环境卫生的打扫，赢余部分可弥补办公经费的不足或作为社区发展基金。
（三）进一步完善城市社区建设长效机制
1、建立多方参与的社区投入机制。通过财政支持、街道投入、部门参与、驻区单位共建、个体民营协办五轮驱动，形成多方参与的社区经费多元投入机制。一是确保财政对社区建设必要经费的投入。编制内社区工作人员工资和正常的办公经费，由财政足额纳入年度预算，实行市、区、街三级配套，按比例进行分摊。实行社区建设专项经费财政单列，加强社区基础设施硬件建设，推动社区建设上规模、上档次。二是落实“费随事转”的投入机制。政府部门下放给社区的部分社会公共管理职能，既要实行“部门指导，社区落实”，又要“费随事转，经费保障”。杜绝部门一方面把工作重心下移，一方面把经费截留，做到下移一项工作任务，下拨一笔工作经费，做到人员配置、工作职责、工作服务、工作经费、考核监督“五到”社区。三是鼓励和引导社会力量投入社区建设。研究制定社会力量投入社区建设的奖励政策和优惠政策，积极鼓励个体、民营组织参与社区服务项目的开发。继续实行市直、区直部门与社区结对，充分调动市直、区直部门单位参与社区建设的主动性与自觉性，发挥各自优势，为社区建设献计献策、出钱出力，解决实际困难和问题，促进社区建设。加强驻区单位共建。按照“资源共享、共驻共建”的原则，社区与驻区单位联系，动员他们共同参与社区建设，实现服务设施资源共享。同时，有实力的社区也要不等不靠，积极探索社区经济发展之路，壮大经济实力，扩大自主投入。
2、建立统一规范的社区评价机制。我市城市社区建设时间不长，对社区工作的绩效评价没有一个统一规范的模式，各区、街各不相同。应从有利于社区发展的角度出发，对社区工作和社区工作人员的绩效评价要建立完整的评价机制。一是建立社区工作评价机制。以社区所在街道、社区驻地单位、社区居民为评价主体，文明创建、社会治安、环境卫生、综合服务等方面为主要评价内容，公开评估结果，奖优罚劣，调动社区工作的积极性。二是建立社区工作人员评价机制。制定科学规范的社区工作人员考核办法，建立社区工作人员的末位淘汰制度，打破目前的准终身制模式，在社区工作人员队伍中引入竞争机制，增强其紧迫感和危机感，激发工作活力。着力开展对社区干部的政治、业务培训，采取轮训、挂职、进修等方式，解放思想、拓宽视野、更新观念，学会市场经营和运作的方式，不断适应社区建设发展的需要。
3、建立政府职能部门社区服务管理监督机制。赋予社区委员会及社区居民、社区单位对街道办事处和政府部门的监督和评议权利，每年一次，对街道办事处和政府的相关职能部门在社区管理、服务的人员配置、工作职责履行、工作经费拨付和服务态度等方面进行民主测评，作为单位年度考核的重要依据，改评单向互动为双向互动。形成“上考下 ”、“下也能考上”的新模式，促进各项工作进社区，真正实现管理工作重心下移。
（四）切实解决城市社区建设中的具体问题。
1、办公用房建设问题。一是针对132个城市社区办公用房没有办产权证的问题，要明确手续办理的有关优惠政策，减免相关费用，督促相关部门予以办理。二是针对105个社区办公用房面积不足150平方米或租赁办公用房的问题，要分类施策，分别解决。建议老城区社区建设用地由市建设、规划、国土、房产等部门采取现场办公等形式重点解决。三是针对旧城改造和新城开发中开发商不配套社区办公用房的问题，建议借鉴杭州市的做法，在开发建设项目验收时增加街道和社区签字程序，由房产部门按照30平方米/100户的标准予以验收。不按规定建设社区办公用房的，须按要求缴纳补偿费用，由街道进行建设。
2、经费投入问题。在调查中，社区普遍反映，一个公共服务开展得较好的社区，年工作经费一般在15-20万元左右。由于资金投入不足，社区在经费上的“贫血”问题普遍存在，制约影响了社区创建上档次，无法满足群众的要求，不同程度挫伤了部分群众参与创建的积极性。建议社区的工作经费在现有基础上再翻一番，平均达到13万元。以后随着经济社会的发展水平相应增加。
3、社区工作人员的待遇问题。2004年，长沙城市居民年均收入是11021元，人均月收入大约是918元；而目前社区工作人员的月平均工资只有700元左右，比平均水平还低200元。社区工作人员的待遇过低，既影响了工作积极性，又阻碍了人才向社区的引入，不利于推进社区队伍的职业化发展。在调研中，一位社区工作人员说了一句意味深长的话：“由自身都没有保障的人来做社区其他人的保障工作，心理很不是滋味。”建议逐步提高社区工作人员待遇，建立工资自然增资机制，落实社区工作者的养老、医疗、失业三项保险。
4、社区负担过重的问题。当前，社区工作项目多，据统计，社区承担的工作有139项；证卡帐簿多；上墙展板多；机构牌子多；检查评比多；硬性摊派多；亮点社区参观学习接待多。社区工作者的主要精力只能用于应付各条线的指定任务，没有时间和精力来为居民提供公共服务。建议建立社区工作的准入机制，减轻社区负担，切实为社区“松绑减负”。芙蓉区开展的“六创”社区活动，把社区建设的各项内容整合到一个活动之中，全年对社区只进行一次综合考评，大大减轻了社区的工作压力。这一创举值得在全市推广。