淮安市纪委网站---关于建设廉政文化长效机制的实践与思考

廉政文化长效机制建设的实践与思考
中共淮安市委副书记、纪委书记 王维凯
摘  要：本文结合实际和具体事例，从廉政文化建设主体、社会态度、教育手段、制度设计等方面，分析了当前基层廉政文化长效机制建设中存在的问题，并从历史、经济、考评体制等方面剖析了原因，提出廉政文化建设要面向全党全社会，培植廉政理念，贴近群众开展有针对性的大众化教育，建立健全长效机制，使廉政文化建设更具活力、更有实效。
关键词：培植理念   大众文化    先进性   机制建设
加强廉政文化建设，是新形势下贯彻反腐倡廉战略方针，深入推进党风廉政建设和反腐败工作的客观要求，是满足人民群众精神文化和道德建设需要的重要举措，是发展先进文化，践行社会主义荣辱观的重要体现。当前，各地廉政文化建设中不同程度存在着一些亟待解决的问题，这就要求我们从反腐败的战略和全局的高度出发，从基层各地实际情况出发，与时俱进，把握规律，探索建立廉政文化长效机制建设的新途径，让廉政廉洁理念扎根群众，为反腐倡廉提供强大的思想保证、精神动力和智力支持。
存    在    问    题
1、主体相对缺失，资源整合机制乏力
当前廉政文化建设普遍存在着“单边突进”的问题，不少地方把应由纪检监察机关牵头协调变成了具体承担，一方面导致了纪检监察机关在廉政文化建设中单兵作战，扮演“独唱”角色，心有余而力不足；另一方面，也造成了社会上一些人片面理解认为廉政文化建设是纪检监察机关的事，造成廉政文化建设主体缺失，合力不强，不能形成齐抓共管有效格局。同时，由于各级党委政府认识不足，致使廉政文化无法与社会主义“大文化”建设有机结合起来，“大宣教”格局不能建立和真正发挥作用，找不到纪检、组织、宣传、文化等部门职能的交互点，实现社会资源整合和优势互补。
2、群众处于边缘地带，社会参与机制不强
现在廉政文化建设干部喊得多，群众呼应少，认真关注少，积极参与少，基本处于边缘地带，大多数人还是认为廉不廉政，是领导的事，是纪检监察机关的事情，与自己无关。正因为群众的冷漠，廉政文化建设失去群众的广泛和有效参与，缺乏社会基础和社会氛围，使廉政文化很难“面向全社会”，实现“双为”服务思想。从长远来看，廉政文化建设没有群众参与机制，将会成为“空中楼阁”。
3、形式和载体单一，创新机制不活
目前，基层廉政文化建设的形式和载体普遍比较单一，往往是记在纸上、贴在墙上、停留在口头上、落实在会议上，内容呆板，教育老套，尤其是反面教育较少，对腐恶文化鞭挞较少，缺乏生动活泼和群众喜闻乐见的素材与活动形式，使基层廉政文化同地方传统、民族风情，以及干群喜闻乐见的艺术形式和网络信息等现代传媒割裂开来，缺少吸引力、渗透力和影响力。
4、 制度设计相对滞后，保障机制缺位
现时廉政文化建设的源动力主要来自于各级纪检监察机关的组织和推动，以从上往下灌输为主，下级也常常以形式主义被动对待，搞一阵风，缺乏有力的组织和制度保障。同时，由于对制度、体制上的设计和安排缺乏系统性，刚性约束不强，超前性研究不够，制度建设显得相对滞后，与反腐倡廉的形势不相适应。
原    因    剖    析
廉政文化长效机制建设中存在的种种问题，既有历史原因，也有现实经济发展因素，既有党委政府的责任，也有群众的意识问题，还有形式落后等多方面原因。
1、腐败的传统文化侵蚀，错位了对廉政文化建设的理解
人生活在一个文化的世界中，其价值观念、行为准则、思维方式无不受到文化的影响。有学者指出：“人兽之别，就在于人的本能之外拥有一个文化世界，而动物只能本能的生存。所谓人是政治的动物，理性的动物，历史的动物，符号的动物，社会关系的总和诸种，均可概言为人是文化的动物。”①所以说，人是历史文化的沉淀。追溯几千年来我国封建社会文化，笔者认为三种思想影响了我们当前对待廉政文化建设的观念和态度。一是“封妻荫子”、“光宗耀祖”的追名逐利意识，在社会一部分群众中产成了“羡腐心理”，有的甚至视清正廉洁为“无能”，视勤俭节约为“落后”，与“以廉为荣，以贪为耻”的廉政文化要求背道而驰。现实生活中，常有“当官不打送礼人”，一些人对送礼送错门的人不是及时制止，而是热情带路，不是心生厌恶，而是认为某人混得不错，本事了得，逐渐形成了恨腐→践腐→羡腐的恶性循环。二是“仁和”、“中庸”思想影响了廉政文化建设和反腐氛围。一些群众对待腐败是宽容和忍耐，睁一眼闭一眼，不向纪检监察机关和有关单位举报，认为这是“害人之心”和“小人”之道。相反，在世界其他一些国家，情况则截然不同。曾任新加坡国家发展部部长的陈家彦，因为在马航飞机采购中涉嫌受贿被查处。一个堂堂部长级高官，被查处解职后继续遭人唾弃，终身谋生无门，潦倒落魄。试问，有这样的社会荣辱氛围，谁不关心廉政文化建设呢?三是“官本位”思想的影响，使群众远离廉政文化建设。封建社会以来的吏治之道，在传统人文的构建中，官本位文化始终占据主导地位，而忽视民众的参与，造成了群众认为反腐败和廉政文化建设是“肉食者谋之”、与己无关的错误认识。因此，传统中的腐败文化，从情感、心理、行动等自觉不自觉地影响了社会对廉政文化建设的理解和参与主动性。
2、经济不发达，影响了廉政文化建设的投入和群众需求
毛泽东指出：“一定的文化是一定的社会政治和经济价值在观念形态上的反映。”②廉政文化作为上层建筑，发展的程度和水平必然受到当地的经济条件制约。相对经济欠发达地区来讲，发展经济不仅是当前各级党委政府的头等大事和第一要务，而且也是群众提高物质生活水平的迫切需要。因此，从党委政府方面来讲，各地都将大部分的精力和时间用在经济建设上，致使廉政文化建设重视不够，人为地割裂与经济建设相辅相成关系，出现“一手硬，一手软”现象，不能与经济协调发展。同时，由于经济不发达和财力紧张问题，严重影响了廉政文化建设的投入。据笔者在基层调查了解，苏北地区的大部分县级以下的地方，基本没有廉政文化建设专项经费，市一级的宣传教育活动经费也不同程度的存在挪用、挤占现象，一定程度上影响了廉政文化阵地建设、活动推进等。从群众方面来讲，由于生活不宽裕和文化水平较低等因素，对廉政文化建设的注意力也不够，特别是农村，大部分群众认为参加廉政文化活动既不能赚钱，也不能养家糊口，有时间不如出去打工或做点生意。马斯洛的需求理论认为人的需求包括生理需求、安全需求、社会交往需求、尊重需求和自我实现需求，需求层次有低到高。他认为，一个人在饥饿时不会对其它任何事物感兴趣，主要动力和第一目标是得到食物。③当前，经济欠发达地区的农村群众还处在“温饱”或“从温饱向小康过渡”阶段，群众难免更多的注意“致富”，而不顾“文化”。
3、工作任务软化，造成廉政文化建设刚性要求不足
廉政文化内涵较广，涉及社会方方面面，外加各地各单位的实际情况不一，很难将廉政文化的工作细化。如在各地开展的 “廉政文化六进”活动中，廉政文化进机关、进农村、进学校、进企业、进社区、进家庭等每一个活动普遍只有总的要求，没有具体实施方案，没有将每一个活动落实到具体的责任部门单位，没有奖惩措施，工作的刚性要求不强，给考核和督查带来不确定性，也影响了基层的目标性、可操作性和工作积极性。同时，廉政文化作为意识形态领域，其效果是综合的、长期的，不可能立竿见影，对经济发展的反作用也是隐蔽的，难以量化。正因为廉政文化的作用不象经济增长那样成效显化，一些地方党委政府领导为了短期内出成绩，片面追求看得见、摸得着得GDP,而忽略廉政文化的作用和建设，或为了应付搞一阵风，更不用说制度和长效机制建设。
4、教育缺乏层次性和针对性，削弱了廉政文化建设的效果
社会阶层是多层次的，不同的群体，不同的环境，就有不同的需求，廉政文化建设同样要遵循这个规律。但现实工作中，基层往往不顾实际情况，没有分清层次，没有考虑教育对象的文化水平、思想状况、工作岗位等，眉毛胡子一把抓，标语口号程式化过多，缺乏新意和吸引力。有的为了应付上面要求，过多的注重形式和过程，淡化了效果和受众感受。有的在设计活动时，更多的是在造声势上下功夫，而内容是否贴近实际、贴近群众需要考虑不多。这样，就难免事倍功半，甚至劳而无功，效果不佳。
治    理    对    策
廉政文化建设的功效要得以持久的体现和发挥，必须着眼长远，政府推动，群众参与，不断创新，贴近实际，贴近群众，贴近生活，建立健全长效机制，才能在全社会逐步形成讲廉洁、崇诚信、守法律的良好社会风尚。
1、健全领导机制，强化责任性，提高各级党员领导干部和社会共识
在廉政文化建设中，部门是基础，监督是保证，领导是关键。各级领导干部既是廉政文化建设的倡导者，更是廉政文化建设的实践者、推动者。没有党委政府在政治、政策、财力上的鼓励和支持，搞好廉政文化建设也就无从谈起。因此，廉政文化建设首先要着眼于党的执政能力建设，对其进行设计、规划和把握，提高领导干部的思想认识，建立健全领导机制。一是要提高各级党委政府和领导认识，及时消除“无用论”、“形式主义论”等观念，正确处理廉政文化建设与经济建设、精神文明建设三者关系。要把廉政文化建设情况作为政绩考核的一项重要内容，纳入党委、政府综合考评之中，纳入党的宣传思想工作和反腐倡廉宣传教育工作考评之中，纳入党风廉政建设责任制考评之中，一同部署，一同检查，一同考核。二是由党委成立统一领导机构，加强组织领导。可以单独成立廉政文化建设领导小组，也可以由惩防体系建设领导小组或反腐倡廉宣传教育领导小组履行其职能。领导机构定期召集会议，研讨问题，真正把廉政文化建设工作打造成净化思想、净化灵魂、净化从政环境、构建和谐社会的民心工程。三是要制定具体的廉政文化建设总体目标、长远规划和近期安排，及时分解任务，落实责任。要变“软任务”为“硬任务”，形成一套完整的、科学的、可操作性的目标管理体系，强化责任意识，强化奖惩措施，强化责任追究。
2、完善合力机制，强化协调性，充分发挥“大宣教”工作格局作用
廉政文化建设是一项系统工程，是全党全社会的共同事业，必须充分发挥“大宣教”格局作用，调动一切积极因素，依靠全党全社会合力，引导推动组织、宣传、教育、文化、财政、党校、工会、团委、妇联、广播电视等部门和单位的职能优势，形成“党委政府主抓，部门各负其责，纪委组织协调”的领导体制和工作协调机制。早在1999年12月，尉健行同志就指出：“党风廉政建设宣传教育是一个系统工程，要依靠方方面面的力量来共同完成。要把党风廉政建设宣传教育纳入每年全国宣传工作、党员教育工作的总体部署。要充分依靠社会各个方面的力量，形成开展党风廉政建设宣传教育的整体合力。”党的十六大明确提出：“要把党风廉政建设的宣传教育纳入全党宣传教育的总体部署，完善宣传教育制度，健全工作机制，改进工作方法”。2004年1月，胡锦涛总书记在中央纪委第三次全会上强调：“反腐倡廉教育要面向全党、面向全社会，需要各方面大力协调配合。纪检监察、组织人事和宣传思想等部门要做好经常性的反腐倡廉教育工作，广播、电视、报刊和互联网等大众媒体要努力营造反腐倡廉的舆论氛围，理论政策研究部门要加强反腐倡廉理论的研究和宣传，党校、行政学院的教学培训要充实反腐倡廉教育的内容。总之，要采取综合措施，努力形成反腐倡廉教育的强大合力，推动反腐倡廉教育工作的深入开展。”胡总书记的讲话，对建立反腐倡廉“大宣教”工作格局作了全面深刻的阐述，对构建反腐倡廉“大宣教”工作格局提出了明确的要求，对指导我们建立完善“大宣教” 工作格局指明了方向。吴官正同志在中央纪委第三次全会工作报告中强调指出，要“加强思想道德和纪律教育”，特别强调要“加强反腐倡廉宣传教育，完善反腐倡廉‘大宣教’工作格局”。从我市几年来的工作情况来看，构建“大宣教”格局不仅是必要的，而且对廉政文化建设的推动作用和成效是显著的。2004年初，市委、市政府制定下发《关于构建全市党风廉政建设宣传教育大格局的意见》以后，在市委、市纪委主要领导的高度重视和关心支持下，市纪委与市委办、市政府办、市委组织部、市委宣传部、市广电局、市文化局、市妇联、市级机关工委、市财政局、淮安日报社等16个“大宣教”成员单位通力协作，建立了定期交流、分工负责、资源共用等三大协调机制，在“三廉工程”主题教育、电化教育、教育基地建设、干部教育培训、反腐倡廉宣传、党风廉政建设和反腐败工作成果图片展、廉政文艺晚会等许多具体工作中相互协调，密切配合，使纪检监察宣传教育工作取得了新的成效，受到了中纪委、省纪委、市委和社会各界的充分肯定。
3、突出传导机制，强化互动性，有针对性地贴近群众开展活动
群众是历史的缔造者，也是社会进步的主导力量。同样，廉政文化建设必须扎根基层，扎根群众，才会永葆活力。因此，廉政文化建设要运用不同手段、不同载体、不同方法，多角度、多渠道地对广大党员干部和群众进行廉政文化教育，唤起他们主动投入廉政文化建设的热情，使之成为廉政文化的创造者、参与者，培育孵化大众文化的良性土壤。一是廉政文化建设的内容力求体现通俗性。要充分发掘当地历史上为广大群众所熟知的廉吏、清官和廉政故事，而且要结合实际，从反腐倡廉的生动实践中，及时总结提炼，使廉政文化成为他们不可或缺的精神财富。二是廉政文化建设活动形式力求体现生动性。廉政文化建设不能与广大人民群众相脱离，必须全力打造鲜活生动的大众文化，做到廉政文化形式生动活泼，艺术种类繁多，具有地方特点和风味，增强群众的参与意识。要经常深入基层调研，认真倾听党员干部群众的呼声，准确把握群众思想脉搏，了解他们所思、所想、所盼，对口输送廉政文化相关知识，使他们想听、爱看、乐于参与，不断增强教育的针对性和实效性。如，在廉政文化进农村活动中，我市涟水县组织了民间艺人开设“廉政书场”，到各村巡回说唱。楚州区范集镇永和村农民武延华牵头10名有吹拉弹唱技艺的文化能人，把农村涌现的新人新事新风尚编成群众喜闻乐见的说唱、快板、花船、舞蹈节目，如《八荣八耻讲得好》、《计生政策好，政府帮养老》等，常年在乡村义务演出，很受群众欢迎。楚州区博里镇是文化部命名的“中国现代民间绘画之乡”，许多农民作品多次在美国、日本、西欧、澳大利亚等国家和地区展出，文化底蕴较厚，该区利用这个优势，组织20名农民画家用两个月的时间创作了50余幅关于反腐倡廉和表扬党员干部先进事迹的农民画，到乡镇进行巡回展出，受教育农民达2万多人次。三是廉政文化建设的载体力求体现融合性。把廉政文化建设与各级领导班子思想建设、精神文明建设、构建党风廉政大宣教格局有机融合，与城市建设、文明社区建设、社会主义新农村建设、企业文化和校园文化建设等统一规划，统一实施。四是廉政文化建设阵地力求体现群众性。利用基层影剧院、文化馆、城市文化休闲广场、社区娱乐休闲走廊等人群相对集中的地点，树立群众通俗易懂的廉政广告，展示群众自己创作的廉政漫画、书法、摄影、手工品等，提高廉政文化活动的开放度和群众参与度，增强廉政文化的感染力。
4、建立示范机制，强化导向性，用正反典型推动整体前进
实践证明，各项工作在初级阶段，建立示范典型，使各地各单位学有榜样，赶有目标，就能推动面上工作向纵深发展，并不断扩大影响。目前，廉政文化建设还刚刚起步，因此，建立示范点，通过召开现场会、经验交流会等，发挥正反典型在廉政建设中的教育作用，是加强廉政文化建设的一个重要手段。如，我市在2003年开展“三廉工程”教育活动中，我们一方面充分挖掘、及时树立身边的勤廉典型，用典型导廉。在全市广泛评选表彰“十佳廉内助”、“十佳廉管家”、“十佳廉助手”，并将他们的感人事迹编入《“三廉工程”教育读本》，分发各单位组织学习。还开展“勤政廉政”好干部评选活动，通过媒体对他们的勤廉事迹进行广泛宣传，组织在全市进行巡回报告，用身边人、身边事，教育党员干部。另一方面，我们将近年来查处的10名县（处）级干部违法犯罪事实和悔过书编印成《忏悔录》，分发给全市乡科级以上党员干部阅读。利用近年来查处的党员干部违法违纪典型案例，制作成展板，在全市进行巡回展出。拍摄了《悲剧根由总是贪——清河粮食公司原总经理吴士和等三起贪污受贿案剖析》、《在权钱色中沉沦的灵魂——市招商局原局长王苏洁受贿挪用公款案剖析》等警示教育片38部，组织党员干部观看，以警示促廉，增强教育的针对性和实效性。
5、探索创新机制，强化特色性，为廉政文化建设提供广阔平台
廉政文化建设要具有持久性，就必须不断创新，扩大阵地，抢占制高点。一是要巩固老阵地，进一步发挥传统教育作用。去年，我们在廉政文化建设过程中，在淮安日报、淮安电视台、淮安人民广播电台分别开办“廉政经纬”、“廉政聚焦”、“廉政之声”三大廉政栏目，弘扬正气，鞭策腐败。“廉政经纬”栏目主要内容有“案例通讯”、“工作动态”、“理论研究”等，每两周一期，每期半版，由市纪委宣教室组稿，报社负责编校。“廉政聚焦”栏目每季度播出2档，于晚间黄金时间在淮安新闻综合频道播出，第二天上午在淮安都市生活频道重播，中午在新闻综合频道再播一次。“廉政之声”栏目的主要版块有“行风热线”户内直播、“基层反映”、“工作通讯”等，其中又以“行风热线”的知名度最高，每期播出时，邀请市里有关领导和职能部门的负责人担任嘉宾，在直播室接听群众的电话，当场解答咨询，答复老百姓的投诉。目前，“三大栏目”不仅是淮安市廉政文化建设的固定阵地，更是人民群众心中的“金牌”栏目，深受群众的喜爱。 二是拓展新阵地，大力发挥网络教育作用。据中国互联网络信息中心（CNNIC）2005年发布的统计报告显示，目前我国上网用户总数为1.1亿人，排名在世界仅次于美国，其中使用宽带上网的人数达5300万，35岁以下的用户占网民总数的81.3％，青少年在网民中占主体地位。因此，在信息化时代的今天，越来越多的人喜欢上网浏览信息，获取知识，网络已经成为相对于传统文化传播方式来说更具普遍性和更有影响力的信息传播媒介。同时互联网具有快捷、方便、灵活、廉价等特点。文章、图片、广告、漫画、声乐等各种形式都能兼容，男女老少皆宜，还可以跟贴参与讨论，发表各自看法，使人在生动直观的形象中受到感染和教育。三是挖掘历史资源，发挥人文景观教育作用。公园、旅游景点等人文景观文化渗透性较强，没有简单说教性，而偏重人性化，寓教于文、于理、于乐，同时这些场所又是群众休闲和娱乐的好地方，社会各个群体往往以团队、班级、家庭等方式结伴而去，能起到润物无声、以情动人的教育效果。2005年，我市纪委市会同园林局对清宴园古代官府园林进行“廉政包装”，在假山上设置“廉石”，在长廊上刻上“官箴”，在亭柱上撰写“廉联”，将清晏园打造成了“清风园”。楚州区纪委收集精选“门无馈饷”的淮南节度使李珏、“不受馈赠”的漕运总督傅希挚等11名清官廉吏，以他们的清廉事迹、生平作为主要内容，制成灯箱广告，配以格言警句，形成廉政公益广告一条街，与城市建设相得益彰，成为街头一道亮丽的风景线。宋代著名书画家米芾曾任涟水知县，并在民间留下许多清正廉洁的佳话。该县充分挖掘这一历史传统中的廉政文化内涵，在五岛公园内打造米公墨池、米公长廊、米公雕像等廉政文化特色景观，配以廉政漫画、廉政对联，让市民和游客在观赏自然景观的同时，潜移默化地接受廉政文化的熏陶。
总之，廉政文化建设要着眼长远，领导带头，群众参与，自上而下构建“大宣教”工作格局，因地制宜，因人制宜，强化创新，既要轰轰烈烈，又要和风细雨，既要内容实在，又要形式新颖，既要典型引路，又要全面推进，让廉政观念深入人心，在全社会营造“以廉为荣，以贪为耻”氛围，树立尊廉、思廉、颂廉、助廉、守廉风尚，推动党风廉政建设和经济建设健康发展。
（本文获2001－2006年江苏省纪检监察调研成果特别奖）
注：
①《西方文化概论·引论》，启良著，花城出版社2000年第1版，第1页
②《毛泽东选集》第2卷《新民主主义论》，人民出版社1952年1版，666页
③《调动人的积极性理论》，马斯洛，美国，1943年出版