规范与改革并重 服务城镇化发展

2010年中央一号文件亮点纷呈，提出了“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的20字基本思路方针。首次在文件名称中突出“城乡统筹概念”，对“三农”投入首次强调“总量持续增加、比例稳步提高”，首次提出要在三年内消除基础金融服务空白乡镇，首次将林业牧业和抗旱节水设备纳入补贴范围，首次提到“新生代农民工”概念等等。专家们认为，强力推动资源要素向农村配置是其最大亮点。
城乡统筹，重点加快中小城市和小城镇发展
今年的中央一号文件用统筹城乡发展新理念解决“三农”新问题，把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。在推进城镇化发展方面，着重强调关键是推进制度创新，重点是加快中小城市和小城镇发展，方向是提高城镇化水平和发展质量。为此提出了推进城镇化发展的三项主要措施：促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有当地居民的同等权益；鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系；实行有利于中小城市和小城镇发展的土地政策、财税政策和投融资政策。
专家们普遍认为，人口的城镇化是统筹城乡发展的重大制度改革，也是推进城镇化发展的一大亮点。国务院研究室农村司巡视员叶兴庆指出，中央对此出台了很多政策，包括产业转移、土地怎么向中小城市和小城镇倾斜等问题都作了安排，下一步的政策落实过程中，中小城市和小城镇的发展会进入一个黄金(1092.10,3.30,0.30%)时期。
而中国农业大学农民问题研究所所长、博士生导师朱启臻教授对此有独到的看法。他认为，与之相对应的是，留在农村种地的农民同样需要激励和保障政策。他认为，目前农业最大的危机在于农村劳动力的大量流失，农村年轻人不愿意也不会种地，这比耕地的流失更可怕。只有让种地的人也获得较高的收入，才能在加速城镇化的同时，使一部分优秀的年轻人愿意留在农村经营土地。他建议发展劳动密集型农业，恢复一部分传统种植，发展乡村旅游等第三产业，这样既可以增加收入又能解决农村就业问题。
2010年中央一号文件以及2009年底的中央经济工作会议和中央农村工作会议，都提出发展城镇化，提出“大中小城市与小城镇协调发展”、“当前要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，中小城市和小城镇将是中国城镇化发展的重点。他进一步分析，城镇化和城市化的概念在英语中没有什么区别，但是在中国，除了城市之外，还有一类叫做城镇，比一般的“市”小一点。中央明确提出要走中国特色的城镇化道路，就是指中小城市和小城镇协调发展的方式。他认为，下一步推进城镇化的重点是通过年度建设用地指标的分配、引导产业转移、加强中小城市和小城镇基础设施建设和环境治理等，增加中小城市和小城镇的综合承载能力，更多地吸引农村非农产业及农业人口。
在城镇化发展战略方面，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博士生导师郑风田教授提出，我们的城镇化发展一定要有新思路，比如可以在中小城镇进行物业税试点，未雨绸缪，防止中小城镇的房地产泡沫化。
投入方向和重点明确，重视耕地质量建设
文件强调继续加大国家对农业农村的投入力度，除了提出“总量持续增加、比例稳步提高”的新12字要求，在三大支农资金渠道的表述上也有变化。文件提出，要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。同时，要求大力建设高标准农田，重视耕地质量建设，加大投入力度，安排中长期政策性贷款，支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设，把800个产粮大县的基本农田加快建成高标准农田。
农业部农村经济研究中心主任宋洪远指出，目前国家用于农业投入的渠道主要包括财政支农资金、预算内固定资产投资和土地出让收益三个方面，中央一号文件提出的“三个优先”，更加明确了支农资金的投入方向和重点。
中国农业大学校长柯炳生表示，粮食市场未来的挑战很严峻，让人感到忧心。他指出，国内的粮食生产要增加，在耕地面积方面已经没有什么余地了，同时，他还提出了一个值得深思的问题：“我们的很多耕地，至少1/3的耕地，拿到欧洲和美国去都不是‘耕地’，因为质量太差。”可以说，在土地方面我国面临着粮食增产和对生态保护的双重压力。
据悉，2008年底，全国13个粮食主产省耕地面积占全国的64%，粮食播种面积占全国的72％，粮食产量占全国的75％。今年中央一号文件提出的扶持主产区的政策措施主要包括两方面：加快建立健全粮食主产区利益补偿制度，抓紧全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。农业部种植业管理司司长叶贞琴表示，今年将全面启动实施这一规划，重点是大规模开展高标准农田建设，在800个产粮大县（场）建设一批高产稳产粮田。这是多年来投资规模最大、建设时间最长、覆盖范围最广的农田建设项目。今年国家还将加大土壤有机质提升补贴项目支持力度，这也是历年少有的专项用于耕地质量建设的重大项目。
郑风田教授指出，今年“大力建设高标准农田”被专门作为第九条写进中央一号文件，可见其重要性。建设高标准农田就是通过实行水田林路综合治理，把中低产田建设成为旱涝保收、高产稳产、节水高效的规范化农田。他建议资金安排向高标准农田建设聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦。同时，他还主张要走出高标准农田建设的三大误区：一是要停止目前不少地区片面以“打井”来达到灌溉标准的高标准田建设。他认为这是一种吃子孙饭的短视行为。二是不仅要重视高标准农田建设而且要重视后续管理，建议实行“谁拿钱，谁经营；谁管理，谁受益”的原则，通过经济激励措施让农民自己管理。三是改变过量施用化肥的做法，主张引导农民施用传统的农家肥，改善土壤结构，提高食品安全。同时提倡扩大测土配方施肥数量，并建议进一步研究如何对测土配方施肥给予补贴。
加强土地承包经营权管理和服务，加快农村土地确权登记颁证
中央一号文件强调，要加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。同时还提出，要全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算；力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。
陈锡文表示，现在我国已经处于走有中国特色农业现代化道路的关键时刻，农业现代化道路的中国特色，主要体现在经营形式和经营规模上。在健全土地流转制度方面，专家认为，应该在制度法制化上取得突破，按照“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”和“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励土地使用权有偿转让。同时，要稳定家庭承包责任制，鼓励土地向种田能手集中，鼓励实行土地股份合作制，使农民能从土地资产中享有长期收益。此外，还应鼓励“四荒”使用权拍卖，适当延长承包期限。
对于中央一号文件提出的农村土地确权问题，中国土地学会副理事长、中国农业大学教授张凤荣在接受媒体记者采访时表示，解决权属问题归根到底是为了解决权益分配问题。他认为，农村土地所有权的归属问题原本就很复杂，类别包括村民小组、村集体和乡集体用地等。如果想完全厘清这些权属问题，3年的时间也许不算很充裕。张凤荣表示，相对来说，农村集体土地所有权确权登记颁证的工作量要少一些，毕竟第一次全国土地调查已经做了部分工作。而宅基地使用权、集体建设用地使用权这部分确权登记颁证工作量要大得多，而且情况更为复杂，这可能也是中央没有对此限定时间的原因。
规范城乡建设用地增减挂钩，有序推进农村土地管理制度改革
文件要求，有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥分析，党的十七届三中全会对农村土地管理提出了一系列的部署，从政策层面有所突破，但法律层面还没有动。从今年的一号文件的表述来看，强调“城乡建设用地总规模不突破”等原则，专门提到要加快修改《土地管理法》，只有这样才能真正推动改革。
农村土地管理制度改革也是今年一号文件的亮点之一。据了解，党的十七届三中全会提出加快农村土地管理制度改革之后，浙江、成都、重庆等地陆续开始土地改革试点。陈锡文接受媒体记者采访时提到对农村集体土地征收问题时表示，党的十七届三中全会提出，在城镇规划区域外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许村集体通过出租、入股等形式参与开发经营。这一规定必须和现行法律规定一致，是以“城镇规划区域以外”和“非公益性”为前提的，突破口并不算大。他表示，随着渐进式的改革，《土地管理法》也应有所修改。
也有专家为创新征地制度提出政策建议：明确界定“公共目的”的内涵与外延、明确界定政府的土地征用权限和征用范围。同时，要允许集体非农建设用地直接进入市场，经营性用地价格应由市场形成，建立能够全面、真实地反映土地资源价格、资本价格和社会保障价格的科学的地价评估体系，为征地补偿提供价格依据。此外，还要充分考虑农村集体经济组织和农民的土地发展补偿、未来收益补偿、社会保障补偿以及劳动力安置等因素的基础上提高征地补偿标准；对于有长期稳定收益的公益性占地，允许农民以土地入股长期受益。
此外，今年的中央一号文件把支持农民建房作为扩大内需的重大举措同时，鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷。郑风田教授认为，对农民建房贷款是一项大的政策突破，这个政策犹如阿基米德支点，以此可以撬起农村消费市场。同时，他指出，对许多地方来讲这也是一个双赢的问题，一旦出现法律纠纷，处理起来就麻烦了。可见，相关管理法规应当及时跟进，有关法律也要加快修改。