国外政府信息公开镜鉴

　　推动信息公开不可能一蹴而就，但也不可因此停滞不前

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 程义峰 秦亚洲 陈冀 杨金志

　　国际上现有80多个国家制定政府信息公开的相关法律法规。各国经验表明，实施法律比制定法律更难，必须要在简化行政程序、降低行使权利成本、强化权利救济等方面精心“雕琢”。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，墨西哥、韩国等新兴市场国家与我国有可比性，值得借鉴。

　　墨西哥：“独立委员会”确保信息公开

　　据墨西哥联邦信息公开机构专员胡安·帕波洛·古雷尔介绍，墨西哥6年前制定了信息公开法案，通过独立委员会等机构的有效运作，改变了该国信息公开的局面。

　　墨西哥政府促进信息公开有三大理念和方法：一、认定所有信息都应公开，即使有例外也是暂时的；二、设立五人制独立审查委员会，受理民众申诉；三、通过互联网来落实信息公开。

　　6年来，墨西哥全国总共有约40万个向联邦政府要求信息公开的请求。目前，一些军事采购、政府和私营公司所签署的合同、总统生日宴会的花销等都实现公开。古雷尔说，在法案实施以前，墨西哥的病人甚至无法得到自己的医疗报告，而现在病史记录则对患者本人完全公开。“再如，政府发放穷人补贴的标准十分复杂，经常有人认为自己和邻居情况差不多但没得到补贴，现在信息全部公开，预防了大量纷争。”

　　如果公民对政府信息公开的状况不满，可向独立委员会提起投诉。委员大多具有学术背景，作为五位委员之一，古雷尔本人就是一名大学教授。委员会可以对包括国防秘密在内的任何事项展开讨论，投票决定其应公开还是保密。独立委员会的生效决定具有强制力，政府部门必须实施。

　　对于独立委员会的决定，公民如果不满意还可以向司法法庭申诉。“不过，在我们作出判决的2万多个案件中，只有不到300件向法庭进行申诉。因为法庭申诉需要时间、律师和金钱。而向委员会投诉只需要在网上点击一下即可，成本低、效率高。”

　　古雷尔介绍道，尽管独立委员会需要大量辅助人手，增加了政府的财政支出，“但是，在信息公开方面，政府投下1美元就可以解决100万美元的问题。”他认为，墨西哥是一个拥有1.5亿人口的新兴市场国家，面临着贫穷、腐败、毒品走私等问题，做到信息公开绝非易事，但目前的总体状况令人满意。

　　国内相关专家认为，除墨西哥外，还有一些国家的做法也相当有效。清华大学法学院教授程洁说，韩国的信息公开法律适用率高达97%，申请公开的答复率是百分之百。北京大学法学院教授王锡锌分析，印度2005年制定信息权法，明确规定了联邦及州信息委员会的角色、责任和管辖权，并确立了各自的独立性，目前越南也正在制订知情权法。“这些国家都属于新兴市场国家，与我国国情类似，他们的做法有值得借鉴之处。”

　　先行国家走过的弯路值得“预警”

　　中山大学法学院教授刘恒告诉本刊记者，从某种程度上说，政府信息公开是对政府转型的重大考验，一些部门推诿拖延是可以理解的，即使是发达国家也概莫能外。目前，一些政府信息公开的先行国家总体状况值得肯定，但他们走过的弯路我们有必要提前“预警”。

　　美国卡特中心政府信息公开项目办主任劳拉·纽曼说，虽然美国在1966年就制定了信息自由法案，每年有400多万人次申请信息公开，实施的总体状况较为成熟，但仍存若干瓶颈：

　　第一，法案适用范围窄，只适用行政机关，不能对立法机关、司法机关以及一些提供公共服务的公司、私人机构有管辖权。在行政机关内部，免于公开的范围太大，以至于政府可用各种理由拒绝申请人的要求。

　　其次，法律的实际执行较差，政府守法意识差。尽管信息自由法案中规定在30天内必须公布信息，但美国的重要部门通常是在1000天才能提供信息。守法的情况较差，且没有一个独立的机构来监督。

　　第三，申请信息公开费用昂贵。“虽然你不需要为信息公开申请本身缴费，但是要为信息的搜索、整理、复印等缴费。例如，自由民权组织为了了解关塔那摩的囚犯情况，花费了90万美金。”

　　第四，法律上存在掣肘因素。例如，档案法与信息自由法案冲突；诉讼成本高，需重金聘请律师；等待法院判决时间长等等。

　　上海市政府法制办法制研究所所长刘平分析说，信息公开在一些先行国家遇到各种不同的问题。例如，美国政府在“9·11”事件发生后信息公开力度明显下降，小布什政府一届政府公开的量低于克林顿政府一年公开的量。2003年爱尔兰通过了政府信息自由法的修正案，扩大了政府信息公开的豁免范围、限制了申请的权利及申诉的权利，并规定了不合理的收费标准。在英国，政府虽有信息公开的行政法规，但不同意议会将其上升为国家法律，为此磨合了15年。在澳大利亚，行政诉讼中有80%是有关政府信息公开的。

　　对中国的启示：要有耐心，更要有办法

　　受访的专家学者认为，国外的经验教训说明，推动信息公开不可能一蹴而就。“先行国家经历了40年仍有问题，而我们实施信息公开条例还不到一年，出现了各种问题是可以理解的。但我们立法的初衷就是要拿着法律法规的‘大棒’赶鸭子上架，用法律手段规范政府行为”，刘恒说。

　　北京大学法学院王锡锌认为，一些新兴市场国家在实行政府信息公开的时候，已有意识地在避免先行国家走过的弯路。他们的经验主要在于：

　　其一，重视行政程序的简便、快捷、低成本，重视权利救济的公正性、独立性和强制力。在这方面，墨西哥的独立委员会制度是一个很好的样板。“没有救济的权利不是真正的权利，当前我国出现了一些关于信息公开的行政复议和行政诉讼，但是复议机关、司法机关的表现过于谨慎，维持不予公开行政行为的比例偏高，导致群众不信任”，王锡锌说。

　　其二，开展广泛的社会动员，特别是注意发挥社会团体的作用。在墨西哥，有组织的社会团体在政府信息公开的实施过程中发挥着非常关键的作用。在韩国，法律职业团体一直在推动信息公开。“社会团体可以将许多弱小的声音放大，另一方面可以合并雷同申请，使制度运行的成本降低。”