政府信息公开一年观察:一些部门以保密为由推诿

http://www.sina.com.cn  2009年07月20日09:53  瞭望 《瞭望》本期封面《公开铸造公信力》

　　以去年5月1日起实施的政府信息公开条例为起点，我国政府改革加快了重要步伐——在行政运行机制和政府管理上，努力实现向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

　　按照这部专门法规的要求，涉及群众利益的政务信息能公开的都要公开，任何一级政府都不能再用沉默应对群众关切。这既是保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的法规，也是促进政府管理方式创新、加强服务型政府建设的法规。

　　以抗御“5·12”特大地震、举办北京奥运会为标志，政府信息公开做到第一时间公开透明。这一年多来，仅以各级政府举办的新闻发布会为例，国务院新闻办公室、中央各部门和各省(区、市)人民政府三个层次2008年举办新闻发布会的总数大大超过了历年，达到1587场，大量权威信息及时准确地发布，受到了国内外公众包括媒体的肯定和好评。

　　但一年来发生的多起群体性事件和食品安全、生产安全重大事故，也暴露了一些部门和地方政府未能严格依法、依规办事，隐瞒真实信息、阻碍群众知情权。在实施政府信息公开中出现摇摆或反复，缺乏“公开”的动力机制，对“以公开为原则，不公开为例外”的基本精神持怀疑态度是一个重要原因；而令人警惕的是，有的地方为了掩盖决策失误，故意不向群众提供信息，或只提供粗浅的、无效的信息，显示出继续依法推进信息公开的紧迫性。

　　全面落实依法治国基本方略，首先要增强各级政府依法行政的能力和水平，增强各级干部和国家机关工作人员依法办事的素质和本领。颁布实施政府信息公开条例，就是要促使政府信息公开成为政府法定的自觉行动。大量事实证明，一些突出社会矛盾特别是大规模群体性事件的发生，不是政府信息公开的结果；恰恰相反，是政府信息公开缺位，人民知情权得不到保障的后果。公开是信任的基础。真心实意地尊重人民的主体地位，依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，及时、准确、全面地公开政府公共信息，有利于真正形成政府改革的巨大合力，推动解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，维护人民合法权益和社会公平正义，才能真正维护社会和谐稳定。(文／袁元)

　　信息公开“年考”观察

　　信息公开是对政府转型的重大考验，当前须从考核不硬、利益难舍、懒政作祟三大症结入手，实现政府信息公开的新突破

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 程义峰 秦亚洲 陈冀 杨金志

　　国务院《政府信息公开条例》2008年5月1日出台，这是我国历史上第一部有关政府信息公开的全国性法规。条例实施一年多来，各地各级政府在依法履职中，主动公开大量信息并受理众多群众申请。在处理多起突发性事件和重大事件时，不少部门和地方政府正越来越从容有度、开放透明。

　　不过，接受《瞭望》新闻周刊采访的群众、专家和基层干部认为，总体来看，一年“初考”并不够理想，在许多方面，政府主动公开信息是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，公民申请信息公开则处于“政府半推半就、群众半信半疑”状态。

　　受访的多位人士认为，信息公开是对政府转型的重大考验，当前需要从考核不硬、利益难舍、懒政作祟三大症结入手，实现政府信息公开的新突破。

　　公开的群众不关心，群众关心的不公开

　　《政府信息公开条例》的主要起草人、中国社科院教授周汉华告诉本刊记者，自去年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，条例在全国各地的实施参差不齐，整体来讲并不理想。

　　华东政法大学副教授邹荣分析说，条例规定政府有主动公开信息的义务，目前虽然各地各级政府也在“按部就班”编制公开指南和公开目录，但最突出的问题是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”。“你到任何一个政府部门网站去看，大量的都是文件、会议、规范，这些当然应当公开，但绝不是公开的主要内容。最应公开的是各类公共信息，如安全、卫生、传染病以及政府履职、经济景气状况、就业信息等”，他这样告诉本刊记者。

　　有同感的中山大学法学院教授刘恒认为，当前政府信息公开最主要、最有效的手段是通过政府网站公开，“但我发现，在企业、学校、政府等各类网站中，政府网站却往往更新缓慢、信息量少，有用信息更少，这充分反映了政府部门的过于谨慎和观念滞后。”

　　上海市民林鸣十分关心政府信息公开。接受采访时，他说：“现在政府主动公开的信息太少，且过于陈旧。在很多政府网站上挂着的信息，很多是老百姓不想看、不需要的。而关键信息、重要信息太少，比如政府采购、公共财政资金、土地出让、社会保障方面的详细数字，都是应公布而没有公布的。”

　　河南省一位县长对本刊记者坦言，工作中遇到的最大问题是主动公开不充分，公开内容、程度、与服务的对象结合上都存在问题。“虽然说‘公开为原则’，但有的部门还是底气不足，把握不准，习惯让保密部门审查一下。但问题是，很多业务问题专业性很强，保密部门自己也弄不清楚。例如，城市拆迁涉及的环节非常多，该什么时间公布什么内容，只有建设部门自己心里知道。结果就是业务部门和保密部门推来推去，公开的及时性、充分性大打折扣。”

　　安徽省一位县长说，虽然县里按照条例规定编制了公开目录，也在网站上例行公布了干部任职、工作会议等信息，但还是存在信息公开不充分的问题。“例如，每年的征兵工作，老百姓很关心今年招什么兵种、去什么地方，按照惯例理解这是应保密的，但群众不满意。他们说‘我儿子去当海军还是空军，去海南岛还是黑龙江，还不能让我知道？’”，这位县长认为，过于笼统保密规定束缚了信息公开的手脚。

　　民间“申请热”政府“冷面孔”

　　按照《政府信息公开条例》规定，除政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取信息。

　　“申请信息公开是对政府主动公开信息的补充，然而在政府主动公开不够理想的情况下，申请公开也存在很大问题”，华东政法大学副教授邹荣对本刊记者说，“一些政府部门以各种理由推诿搪塞，如‘保密需要’、‘不属于政府信息’、‘信息不存在’等。如此一来，容易导致群众对政府的诚意产生怀疑，形成‘政府半推半就、群众半信半疑’的局面。”

　　而且，与民间近一年来掀起的“申请热”相比，一些政府部门的表现却是冷漠推诿、敷衍塞责。

　　上海律师严义明申请安徽省环保局公布重点排污企业名单的一波三折经历，就很能说明这一点。2008年5月4日，是条例实施后的第一个工作日。早上8点，严义明来到安徽省环保局门口，要求公开重点排污企业名单。然而，安徽省环保局却给了他一个国家重点督办污染企业名单。严义明发函询问，再次要求公开排污企业名单。对此，安徽省环保局不予回复。

　　无奈之下，2008年7月，严义明到北京找环境保护部。他按照《信息公开条例》和《环境信息公开办法》，要求环保部依法对安徽省环保局没有公开的行为进行监督。环保部在一周之内答复严义明，已将有关意见批到安徽省环保局。但安徽环保局还是没有回复。9月，严义明再上北京，向环保部和监察部举报，要求按照监察法对安徽省环保局进行监察。

　　10月，严义明二度来到合肥，去了安徽省环保局。他向环保局提出：“如果不尽早回复，还会向安徽省政府、人大举报，要求省政府按照条例对环保局不依法披露的情况，在年度考核时予以充分考虑；要求省人大对环保局不依法公开的情况，在审议政府工作报告时充分考虑。”直到12月22日，安徽省环保局终于公开132家重点排污企业的名单。

　　再如，2008年5月，北京大学法学院王锡锌、沈岿和陈端洪三位教授，就首都机场高速公路收费问题，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司提出了信息公开申请。

　　沈岿对本刊记者说：“发改委和交通委给了我们相关的信息，虽然不是特别完全，但足以让我们判断合理回报的金额。因为总投入是11.65亿，回报已近18.4亿，说明不应再收费。但当我们向首都高速公司提交申请信息时，他们拒绝透露信息，理由是他们不是行政机关。事实上，条例明确规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，其信息公开参照条例执行。”

　　类似的例子不胜枚举。例如，2008年5月12日，法律学者郝劲松即根据条例向国家林业局递交申请，要求公开“华南虎照”事件的相关信息；2008年11月，沈阳市市民、律师温洪祥向市财政局等部门提出申请，要求沈阳市60个政府部门和各区县(市)政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目，以及政府各部门年度财务审计结果，等等。

　　“很多部门是推一推动一动，只能像挤牙膏似的逼着有关部门认真起来，很不情愿地公布一点东西”，评价政府部门对群众申请信息公开的答复时，严义明这样说。除环境保护之外，他还曾就手足口病、三鹿问题奶粉事件、4万亿投资走向、财政预决算等事项屡次申请过政府信息公开，“现在最大的问题是有法不依、执法不严，有了条例不严肃执行。”

　　三大症结梗阻信息公开

　　多位受访专家认为，条例得不到有效实施有很多原因，但观念上的原因居首。目前我国各级行政机关只适应传统的管理方式，对于《政府信息公开条例》“以公开为原则，不公开为例外”的精神仍有所抗拒，往往只愿向群众提供粗浅的信息。他们表示，要突破当前条例实施存在的困难，就要从破除考核不硬、利益难舍、懒政作祟“三大症结”入手。

　　关于考核不硬的问题，周汉华分析说，目前我国还没有进入向信息公开成熟国家那样自我实施的轨道，就得靠考核硬指标这样的行政推动。他建议，应该利用条例实施一周年的机会，搞一次全国性的监督检查。可以考虑由国务院办公厅实施大规模检查，实施奖惩制度，做得好的要奖励表扬，不好的要批评。“政府信息公开是科学发展的重要内容，理应在各级政府考核中占据相当位置。如果考核干部、考察政绩还是GDP挂帅，就不会有人真正重视依法行政建设，不会重视政府信息公开。”

　　在谈到既得利益问题时，邹荣认为，当前信息公开一碰到城市动拆迁、财政预决算这样的“敏感地带”就马上“卡壳”，就在于一些地方政府部门有不少“说不出口”的事情。目前社会上有人提出要公开政府自身财政支出，特别是有多少钱是用来发工资、出国考察、公款吃喝，政府的回应也十分消极。“消极态度的背后，是公车购置费、公款招待费、征地拆迁费等所谓‘不宜公开’的既得利益。政府信息公开应该在公权力大、公益性强、公众关注度高的‘三公部门’着重推进，让阳光照到权力运作、利益得失的每个角落里”，邹荣这样说。

　　受访专家还指出，懒政思维也是导致信息公开不理想的重要原因。浙江省一位县长对本刊记者坦言：“现在政府信息公开工作处于起步阶段，大家的主动性还不高，主动公开的意识不强。县政府直属部门和下级乡镇的思路是‘稳字当头’。上级发文件了，把公开目录给你了，办公室领导再签个字，这些东西公开没问题。要让他们自己把握是否公开，就变成了‘能不公开就不公开’，多一事不如少一事。” 　欢迎“好事者”打开“玻璃门”

　　受访的多位官员和专家学者表示，当前信息公开出现的“倒逼现象”，主要还是政府自身工作存在不足。只要在法律许可范围内，政府对申请信息公开的社会人士应保持善意，并且通过他们的“鲶鱼效应”，调动群众积极有序参与，推动信息公开工作进一步深入。

　　邹荣认为，“申请公开的社会人士易被戴上‘多管闲事’、‘好钻牛角尖’、‘好出风头’的帽子，但事实上正是这些‘好事者’点燃了政府信息公开的第一把火，触动了那些对信息公开神经麻木的人。这些‘公益申请’的发起人懂得运用法律、尊重程序，这本身就是进步。他们的举动客观上促进了透明政府建设，值得肯定。要看到，正是一些政府部门公开信息不积极，才走到了被公民‘倒逼’的地步。”

　　比如，2008年5月1日，户籍在湖北黄冈市黄州区的北京律师徐建国，因购买摩托车需要了解政策，向黄州区交通局申请告知该局机关机构设置、摩托车养路费征收标准、办理程序等。徐建国告诉本刊记者，“黄州区交通局在5月3日就签收了申请书信函，却迟迟没有答复，超过条例规定的最长30个工作日法定期限。”

　　当年6月2日，徐建国向黄州区法院提起行政诉讼。10月，法院一审判定黄州区交通局败诉。对此，黄冈市有关领导当即要求市政府迅速采取积极应对措施，以此案为鉴开展自查，全力做好政府信息公开工作。

　　上海市政府法制办行政法制研究所所长刘平认为，“对于积极申请公开的社会人士，只要是在其权利范围之内行事，都是可以理解的。有这么一些人执著地盯着政府的信息，是一件好事。这些人是‘鲶鱼’，虽然受理、复议的工作量会上去一点，但政府部门不要嫌麻烦。客观地说，一个社会不可能产生很多‘鲶鱼’，有这么几条正好。一些‘申请大户’并不是盲目胡闹，他们的认真态度值得赞赏，提的一些意见建议都很到位。根据我们和国外同事交流的经验，这样的人在每个国家都会有，国外的政府部门基本还是能够与他们保持柔性、良性互动。”

　　“老百姓不给政府压力，政府也就没有动力。上海自2004年开始实行政府信息公开的地方规章。通过一些信息公开的案例，老百姓纠正了政府一些原来不太规范的行为。正是因为老百姓监督政府的意识较强，才促进了政府部门意识的较大转变。通过老百姓的‘倒逼’，政府部门从原来考虑为什么公开，转变成了为什么不公开，这是最大的收获”，刘平这样告诉本刊记者。

　　公开理念逐步成长

　　从非典疫情到汶川地震，我国各级政府的信息公开意识有了长足进步，而这段时间正是广州、上海等地政府开展信息公开地方立法的活跃期

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 陈冀 杨金志 程义峰 秦亚洲

　　2003年初，中国首部政府信息公开的地方立法《广州市政府信息公开规定》实施，当时广州及我国其他一些地区已出现非典疫情；2008年5月，《政府信息公开条例》实施后不到两周，发生了汶川特大地震。

　　《广州市政府信息公开规定》起草者、中山大学法学院教授刘恒在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，两部法规刚刚出台就都面临重大突发事件的“大考”，而政府的反应和举措却并不相同，折射了在立法的持续推动下，政府信息公开理念正在发生转变。

　　非典疫情“打太极”，地震灾情全公开

　　2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》正式实施，这是我国第一部有关信息公开的地方规章。“政府法制部门、法学界对这个规章寄予厚望”，刘恒说。

　　2003年初，广州已出现非典疑似病例，但政府相关部门并未及时公布。当年1月底，加拿大温哥华的媒体给刘恒打来电话，询问广州市有没有很好地实施信息公开规定，广州每天到底有多少非典疑似病例。面对外媒的提问，刘恒回忆道，“当时的情况基本是被捂住的，我只好‘打太极拳’说，规定刚刚生效，人们还不太熟悉，政府如何应对也有个过程，我们需要一定的耐心。”

　　直到2003年4月之后，非典疫情的信息公开的情况才比较顺畅。但刘恒分析说：“虽然非典疫情的信息得以公开，但这并不是广州市规定的功劳，而是靠传统行政手段推动的。事后来看，当时广州市规定刚刚出台，政府的确还不具备主动公开的观念；此外，广州市规定的效力等级比较低，难以在这起涉及全国的重大事件中起到主导作用。”

　　2008年5月1日国务院《政府信息公开条例》出台。11天后，四川发生了汶川特大地震。“大地震中信息公开的情况，跟5年前的非典完全不一样。我们对灾情信息的及时披露，极大地支持了救灾工作开展；我们在救灾中表现出的积极形象，在国内外得分很高。反过来说，如果没有2003年非典疫情在信息公开方面的经验教训，恐怕这次的应对不会这么从容主动”，刘恒坦言。

　　地方立法推动全国立法

　　刘恒认为，从非典疫情到汶川地震，我国各级政府的信息公开意识有了长足进步，而这段时间正是广州、上海等地政府开展信息公开地方立法的活跃期。“星星之火”逐渐形成的燎原之势，推动了《政府信息公开条例》的制订。

　　2002年5月，广州市成立《政府信息公开规定》立法起草小组。谈及当时关注政府信息公开的原因，刘恒说，我国在2001年底入世，而世贸组织有一个很重要的“政府透明规则”，成员方政府必须履行这一规则。其次，我国的政务公开已推开多年，厂务、校务、村务公开也都在不同程度地推进，有必要从法律层面予以规范和保障。

　　《广州市政府信息公开规定》草案四易其稿。立法小组先根据国外的大量资料拟出第一稿；在听取全国各地行政法学专家意见的基础上形成第二稿；在考察了青岛、上海、南京等城市的做法后，又形成第三稿；征询广州市政府各部门意见后形成第四稿。第四稿经广州市政府常务会议讨论通过，2002年11月6日公布，2003年元旦实施。

　　《广州市政府信息公开规定》公布实施后，在全国引起示范效应和“连锁反应”。在此后一两年的时间里，上海、深圳、重庆、北京、厦门等地都制订了政府信息公开的相关规定，建立了新闻发言人等配套制度。

　　“随着一些地方政府纷纷制定信息公开规章，中央政府立法的时机渐渐成熟。《政府信息公开条例》在制定过程中，多次听取广州市和我本人的意见，广州市规定的大部分条文都被条例所吸纳。上海等地的立法实践，也为中央政府立法提供了大量宝贵经验”，刘恒介绍说。

　　敢于突破“外国成规”

　　作为中国首部政府信息公开地方规章，《广州市政府信息公开规定》引起了海外的高度关注。2003年5月，耶鲁大学中国法研究中心副主任贺诗礼在美国《商业周刊》上发表文章，称中国已跨入政府信息公开行列。

　　刘恒说，广州市规定虽参考了国外立法经验，但有所突破。其一，美国法律把公民叫做申请人、政府叫做被申请人，而广州市规定把公民叫做权利人、政府叫做义务人。刘恒解释说，申请人、被申请人的提法过于专业，信息公开理念要在中国普及，就要树立公开是公民权利、政府义务的思想。

　　其二，广州市规定第十九条规定，“涉及个人或组织的重大利益，或者有重大社会影响的事项在正式决定前，实行预公开制度，决定部门应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充分听取意见后进行调整，再作出决定”。这一点，在国外的法律规定中是看不到的。刘恒认为，重大决策“预公开”，事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论，能够有效增强政府决策民主性，预防腐败，实现风险预警。

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“预公开”保障科学决策

http://www.sina.com.cn  2009年07月20日09:53  瞭望

　　凡是重大决策都应事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 杨金志 陈冀 程义峰 秦亚洲

　　近年来，中央国家机关以及广州、上海等地在一些重大法规、重大决策出台前，通过信息“预公开”制度听取群众意见，取得了较好效果。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，政府不仅要做到决策后的信息公开透明，还应在决策过程中推行信息“预公开”制度，从而实现决策科学民主、预防减少腐败、风险预警的三重目的。

　　中央“预公开”带了好头

　　最近一年来，全国人大、国务院等中央国家机关在食品安全法、新医改方案的制订过程中，及时公布法律、方案的草案，广泛听取各界群众、专家学者和各级政府的意见建议，认真做了多次修改，取得了良好效果，在“预公开”方面带了好头。

　　以备受关注的食品安全法为例，2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议。这是新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案。

　　草案公布后仅一个月，全国人大就收到各方面意见11327件。意见参与面较广，基本上全国各省、自治区、直辖市都有人发表意见，国家机关、专家学者、广大消费者都是积极的参与者，各类食品企业、食品行业从业人员以及农业、卫生、食品安全领域的专家学者所提意见约占意见总数的33%。他们的很多意见都被吸收进修改方案，包括明确对食品安全的具体监管部门、明确监管部门在食品召回制度中的职责、加强农村食品安全监管等。

　　特别值得一提的是，2008年10月，针对“三鹿奶粉事件”中备受争议的免检制度，草案增加规定，食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。“这一点，起到了增强群众信心、稳定社会情绪的重要作用”，受访专家这样评价。

　　2009年2月28日，经过四审的食品安全法草案，在十一届全国人大常委会第七次会议上表决，获得高票通过。“正式法律条文中的国务院设立食品安全委员会、进一步加强对保健食品的监管、加强对食品广告的管理等重要内容，都是在四次审议修改过程中逐步完善的”，相关专家告诉本刊记者。

　　与此类似，2008年10月，《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》向社会公开征求意见，引起社会各界的广泛关注。根据国家发改委网站消息，在一个月的征求意见活动中，各界通过网络、传真、信件等方式发表反馈意见35260条。

　　老百姓的法让老百姓辩论

　　上海、广州等地近年来在地方法规起草的过程中，及时公布法规草案，以听证会等方式吸引市民参与，也取得了良好效果。

　　2008年9月，上海市政府法制办举行《上海市旅游业管理办法(草案)》立法听证会。围绕住宿结算时间的条款，持“国际惯例”论的旅馆业界代表与持“霸王条款”论的消费者代表激烈交锋。后来形成的草案修改稿，大量吸收了消费者代表的意见，如旅客与旅馆可协商结算办法、鼓励旅馆延长结算点、帮助寄放行李等。

　　上海市政府法制办主任刘华说，听证会的观点碰撞和交锋比较充分，达到了立法听证的目的。今后，上海市政府规章只要涉及社会经济发展重大问题或社会普遍关注的，不同利益群体有明显利益冲突的，对规章内容有较大争议的，需要设立临时性行政许可、行政收费的问题，都必须进行立法听证。

　　再如，广州市2007年在制订《养犬管理条例》的过程中，政府通过网上发布公告方式，共收集信函意见和建议3700多条，网络意见264条；通过召开职能部门座谈会、公众代表座谈会和专家论证会，共收集整理意见113条。在草案审查阶段，共收集汇总全市70余家单位意见100余条以及网络意见22条。经过公众的热情参与，最为市民关注、反映最为强烈的养犬登记费，从1997年《广州市养犬管理规定》的1万元骤降到700元，获得市民一致好评。

　　到目前为止，广州市已有《城市管理综合执法条例》《房屋安全管理条例》等十几个地方性法规、市政府规章的起草制定，都引入了公众参与程序。

　　三大效果正在显现

　　受访专家认为，政府信息“预公开”主要起到了三个方面的效果：一是，完善了公众参与、专家咨询、集体决定相结合的行政决策机制，促进政府科学决策、民主决策、依法决策；二是，有利于防止部门利益法制化，防止权力运行“暗箱操作”，使权力得到有效监督；三是，从源头上控制了社会风险，防止自行“为民做主”、违背民意的做法引发社会不稳定因素。

　　这三大效果正在显现。例如，广州市将规划调整的权力赋予规划委员会，有效地促进了城市合理规划，预防了规划腐败。

　　2006年，广州市规划局建立了由100多人组成的规划委员会会员库，其中专家和公众代表占半数以上。规委会负责审议全市控制性详细规划以上层次的规划方案和规划调整。规委会每次开会的时间、地点和相关地块信息，都会事先在网站、媒体刊登，开会的委员则在专家库、市民库中随机抽选。审议结果由委员投票决定，赞成票超过2/3的议题才能通过。规委会开会时邀请人大代表、政协委员、党代表、义务监督员、记者等现场旁听，媒体可以进行报道。

　　成立两年多来，规委会创造了很多“经典案例”。2008年8月，规委会否决“广州信息港二期”一栋高楼的规划草案，理由是容积率太高，容易导致交通严重拥堵。为此，设计方降低了楼房容积率，并计划打通一条断头路。但是，修改方案在当年10月再度被规委会否决，理由是开路可能导致砍伐古树名木。“虽然这一商务楼建设计划吸引了联想、百度等一批金牌企业，但规委会还是不为所动”，广州市规划局城市设计和勘测信息管理处处长林隽告诉本刊记者。

　　林隽分析说，近年来重庆、海口等地出现“规划腐败窝案”，规划干部“暗箱操作”为开发商增加楼盘容积率，其根源就在于决策过程不够公开透明。“规委会的出现帮了我们很大的忙，过去上面打招呼的人很多，现在我们就用‘规委会说了算’理直气壮地挡回去。”

　　《广州市政府信息公开规定》是全国最早的信息公开地方性法规。规定起草者、中山大学教授刘恒说，他在规定中设置了“预公开制度”，当时就引起了国内外学者的广泛关注。“主要目的是增强政府决策民主性，防止随意决策损害纳税人的利益。凡是重大决策必须事先让民众知道，搞还是不搞、怎么搞都要让民众参与讨论”，刘恒说。

　　上海政法学院教授汤啸天认为，政府信息“预公开”制度是政府信息公开制度的深化和延续。“单一的政府信息公开，只是把政府决定好的事情告诉群众，而没有让群众参与到决策过程中，相对还是单向、消极的”，在他看来，近年来，常有不适当的政府决策、重大事项以“马后炮”的形式公开，易导致群众不满，而政府信息的“预公开”制度则是双向、积极的，它让群众参与到政府决策的过程中去，能够摒除决策中不合理的因素。

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信息公开的焦作实践

http://www.sina.com.cn  2009年07月20日09:53  瞭望

　　政府信息公开的核心是财政公开，焦作市的实践表明越公开效果越好

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 秦亚洲 程义峰

　　河南省焦作市十年来坚持面向社会公开财政信息，使财政预算与资金使用在阳光下进行。焦作市人大、纪委、检察和审计部门的统计数字对比显示：领导干部经济犯罪涉案金额从1999年的580.5万元，降至2007年的13万元；项目资金使用违纪情况从2005年的128项，下降到2008年的49项。

　　“倒逼”信息公开

　　由于矿产资源日益枯竭，企业设备老化，技术更新缓慢及国家产业政策调整等原因，1999年，焦作市GDP和财政收入分别比1998年下降了13%和24%，与此同时，焦作市行政事业单位使用财务资金的违纪面不断攀升，已超过50%，80%的乡镇公务员和教师工资不能按时发放。当年，市直机关共被清理出包括“小金库”在内的闲置、沉淀资金2亿多元，这个数字几乎是当年焦作市本级财政的1/3。

　　“当时，单位每年的财政拨付资金是多少，行政执法收费多少，用在了什么地方，这些信息几乎是单位的秘密。财政信息没有公开，为违规违纪使用甚至贪污提供了方便”，焦作市财政局局长申相臣告诉《瞭望》新闻周刊记者。

　　为此，焦作市委、市政府决定，公开各个单位的财政预算信息。焦作市财政局还开发了“财经沙盘”软件，在财政局办事大厅、市政府行政服务中心、财政局网站等公共场所，可以轻松地查看一个单位每年的预算资金总额，资金使用项目。上到市委书记，下到一个公益岗位的工资，都可以看得清清楚楚。

　　为了使会计摆脱对单位的人身依附和公开每个单位资金收入明细，焦作市取消所有党政机关的会计，财政局通过公开招考，然后向这些单位委派会计，组织关系、人事编制、工资待遇等全由财政部门统一管理。财政局收缴了市级所有预算单位的银行印鉴，也就是说，这些单位若想挪用资金，连银行手续都办不了。

　　在负责焦作市委18个预算单位的焦作市会计委派中心第一会计站，本刊记者随意翻开一本2008年“焦作市会计委派管理中心拒付各类违规开支情况统计簿”：7月8日，拒付市纪委餐费120元，原因是票据不对；7月9日，拒付市委组织部3093元，原因是票据不对；7月15日，拒付焦作市证券办7200元，原因是票据上显示的收款单位与印鉴单位不符……

　　百姓与专家全程参与

　　为了增强财政资金预算的科学性和透明度，焦作市财政局每年的编制预算都必须经过“广集民意－项目公示－专家论证(或社会听证)—人大初审－人大通过－项目公示(确定)”的过程。

　　焦作市劳动就业管理局局长刘政平告诉记者，“以前每到年底，我的主要任务就是找财政局领导诉苦，目的是第二年多拨钱。当时财政局给拨多少钱，不是制度式，而是人情式、习惯式的，弹性很大。现在，我不用去财政局给他们说好话了，预算都有制度，专项资金都必须听证。”

　　2008年，焦作市劳动就业管理局上报给市财政局购买公益性岗位的专项资金需要660万元。在焦作市人大组织电视现场直播的听证会上，很多参会者就此提出了2007年的专项资金使用效果怎么样，能否保证这笔钱用在“4050”人员身上，为什么要比2007年增加60万元等一系列问题。

　　“如果没有这次听证，我们希望增加的60万元可能就通不过”，刘政平说，“老百姓和专业人员参与预算编制，整个过程公开后，涉及民生的部门，专项资金反而大大增加，一些单位花钱多效果差的项目被取消了。”

　　焦作市财政局每年在编制预算时，将各单位上报的预算进行初步编制后，在社会上公示，广泛征求意见。以市委、市政府每年为百姓办理的十件实事为例，以往都是各个部门上报后，主要由市领导决定，现在焦作市把各部门上报的项目全部公开，由公众投票选出前十项内容。

　　记者在焦作市火车站广场、中心公园等公共场所看到：焦作市把每年的财政预算和主要项目资金，以“公共财政和百姓生活”为标题在电子显示屏上滚动播出。

　　财政“透明”的反腐效力

　　“政府信息公开的核心是财政公开”，焦作市人大常委会主任郭国明认为，多年来的实践表明，越公开效果越好，财政部门预算更科学，使用资金的部门更有压力和责任感，财政更加贴近民生。

　　据了解，在财政信息公开的基础上，焦作市纳入财政预算的资金范围不断扩大，已包括财政的超收部分、市长基金剩余部分等。为了将公众对财政预算的监督和财政信息公开作为制度固定下来，焦作市先后出台了《焦作财政资金管理办法》《焦作市财政资金监督管理办法》等文件。

　　焦作市人大财经委副主任于瑞珍说，“为了便于百姓参与和人大代表监督，财政局的预算报告越来越细。人大组织代表、百姓、专家对预算初审时，相关单位的代表要对着现场电视直播镜头回答问题。”

　　焦作市纪委监察局惩治和预防腐败办公室副主任张宝金、焦作市检察院反贪局副局长李振华都认为，焦作市近10年来推行财政信息公开，有效遏制了领导干部对财政资金随意使用，铲除了腐败的条件，遏制了腐败行为。

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