政府信息公开实施一年遭遇难题 群众申请热情低

　　群众申请热情低 政府信息公开实施一年尚未推开"玻璃门"

　　——访行政法专家、中国政法大学副校长马怀德教授

　　法制网特约撰稿 许　浩

　　2008年5月1日，经过13个月的准备后，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)开始实施。

　　到5月1日，《条例》就将实施满一周年。但是，这部被寄予厚望的《条例》在实施过程中却遭遇了诸多问题。有专家戏称，《条例》的实施尚未推开“玻璃门”。

　　那么，《条例》在实施过程中究竟遇到了哪些问题？参与《条例》起草工作的行政法学专家、中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报周末》专访时表示，“从《条例》的实施情况来看，成就与问题并存，还有许多问题需要解决，《条例》还有一段很长的路要走”。

　　为何公众对《条例》反映冷淡

　　法制日报周末：到今年“五一”，《条例》已经实施一周年，作为参与此条例起草的行政法专家，你认为《条例》实施的过程中还有哪些亟待解决的问题？

　　马怀德：从政府信息公开的实施效果来看，出现了这样一个现象，政府愿意公开的信息，绝大部分不是公众希望得到的信息。公众希望得到、了解到的信息，政府没有完全公开，也未必愿意公开。比如政府公开信息中有相当部分是：一些法律法规、规章制度，以及一些政府计划、规划等。此信息老百姓并不感兴趣。对于一些老百姓感兴趣的信息，比如说以前我们视为机密的政府内部工作的信息，一些关系到人事、福利待遇、资源配置以及一些政府掌握的历史信息，却没有完全公开。

　　法制日报周末：目前申请信息公开的人，法律从业者特别是律师占了很大的比例，你怎么看这个问题？

　　马怀德：申请人以法律从业者为主，这有以下几方面的原因：首先，他们熟悉法律法规，了解政府信息公开制度；其次，从客观来看，因为他们的职业关系，他们也确实需要这些信息，比如律师打官司，他代理了房屋拆迁的案件，他就需要相应的规划等方面的政府信息；当然，不排除有人想炒作自己的可能。

　　法制日报周末：目前法律从业人员以外的普通公众申请政府信息的数量并不多，申请的热情也不高，你认为这是什么原因造成的？

　　马怀德：很多普通公众对这项制度的意义和价值了解不够，即便他在生活工作中需要这些信息，他也未必想到向政府申请公开信息这种方式，而是通过其他途径，比如通过熟人打听等方式获取。

　　另外，我们政府长期以来“以保密为原则，以公开为例外”的传统，造成了人们在意识上的某种禁锢。让人们在潜意识里认为，我没有权利去了解这些东西，也不会让我知道这些东西。

　　法制日报周末：这部法规怎样才能真正地走进公众呢？

　　马怀德：老百姓是非常实际的，他只有觉得这项制度有用了，才会去使用这项制度。如果他获得的信息是：去申请政府信息得不到回复，或者得到回复了也没有什么用处，他就不会去选择使用这项制度了。

　　所以，在政府信息公开制度实施的初期要特别注意保护那些申请信息的人参与的热情，因为这关系到这项制度的威信和信用。

　　记者申请信息公开受阻

　　法制日报周末：《条例》对于申请人的主体资格是如何规定的？

　　马怀德：《条例》的第十三条规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

　　到底“生产、生活、科研等特殊需要”指的是什么？在实践中，这一点很难把握。所以在实践中就产生了两种情况：一是，行政机关对申请者的主体资格掌握得非常宽泛，来者不惧，你来申请我就提供。

　　另外，是行政机关在主体资格上大做文章，以此为由拒绝提供信息。比如说，你是一个在浙江执业的律师，来北京申请高速公路的收费情况。行政机关就可以你在浙江工作，申请与你的生产、生活、科研等没有特殊需要为由，拒绝你的申请。

　　除此之外，国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见(国办发〔2008〕36号)中规定：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。

　　这就等于给行政机关拒绝申请人的申请留下了个口子，如果申请人没有证据证明他申请的政府信息，与其生产、生活、科研等特殊需要有关，行政机关就可以运用自由裁量权决定不予提供该信息。

　　从实行政府信息公开制度的世界各国来看，一般都不对申请人的身份、资格做特别的限制。原因是，人们获取政府信息的权利应该是平等的，不应因身份而区别。人人都有对政府活动享有知情权，这种知情权不会因他生活的地域，工作的岗位等因素而存在区别。

　　法制日报周末：现在，新闻媒体采访政府时面临诸多困难，媒体记者可否依据《条例》，要求政府提供新闻媒体希望获取的信息呢？

　　马怀德：在政府信息公开上，媒体采访和普通公众申请获取信息还有一些区别，两者的目的不同。

　　普通公众的申请是出于他的自身生产、生活、科研等特殊需要，而不像媒体那样处于履行舆论监督权的需要。知情权是普通公众享有的一种基础、普遍的权利，而媒体的舆论监督是一种职业化的对政府行为的监督权。

　　目前，在实践中出现了类似的案件，在上海有新闻媒体向政府申请获取信息，政府拒绝了其申请，那家媒体依据《条例》将政府机关告上了法庭。但是我个人认为，这两种权利在实际中还要做细致的区分，不能混淆。

　　历史信息是否公开

　　法制日报周末：你认为信息公开制度还存在哪些不够完善的地方？

　　马怀德：比如前面提到过的历史信息是否应公开？所谓历史信息是指，由政府机关搜集掌握并存放于政府的历史上形成的信息，其中包括档案资料。

　　有人主张应予以公开，有的人则认为公开某些历史信息可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。应依据《条例》第八条的规定不予公开。

　　去年，在北京有人申请政府公开关于经租房的信息。经租房是上个世纪五六十年代特殊时期形成的历史问题，当时政府规定：“超过15间的私有出租房屋都要让政府帮着经营修缮，与国家分享房租”，称作“经租房”，即将这些私有的房屋交给房管局管理，每月从房管局收取相应的房租。

　　这个申请被相关政府部门拒绝了，因为有人担心这些陈年老账被翻出来，不但老的问题解决不了，还可能造成新的矛盾冲突。

　　除了出于国家安全、社会稳定等因素的考虑之外，对于《条例》是否具有溯及力的问题也存在争议。一些政府机关认为，有些信息是在《条例》制定实施前，搜集整理完成的，按照“法不诉及既往”的法律原则，《条例》不具有溯及力，这些历史不应公开。

　　但是根据我的考察，世界其他实施政府信息公开制度的国家对此问题的处理具有溯及力。即法律实施前的历史信息和实施后的新信息，都应一视同仁予以公开。

　　法制日报周末：假如历史信息公开的话，是否和现行的《档案法》产生冲突呢？

　　马怀德：会有这个问题，根据现行《档案法》的规定，档案的保密期是30年。也就意味着，在30年中这些档案内的历史信息是不能公开的。

　　我认为，《档案法》虽然是上位法，却也是制定了十余年的旧法，存在诸多落后缺陷之处。而《条例》是现代民主政治和法治催生的新产物，它是顺应民主政治发展的进程，保障了公民的知情权和参与权。所以，应对档案法作出及时修改，特别是对档案保密期限的规定应该调整。

　　行政决策过程亦应公开

　　法制日报周末：目前，对于政府信息公开内容上还有存在争议的地方，即政府内部信息能否公开？您怎么看这个问题？

　　马怀德：这里涉及到几类信息：过程信息，即一个行政机关要作出一个行政决策，在作出决策之前所搜集、形成的信息。有人认为，过程信息不能公开，原因是它只是过程不是定论，不是行政机关真实明确的意思表示。比如，近期北京的机动车限行措施出台了，那么在这项措施出台之前，在决策过程中究竟专家说了什么、公众说了什么，决策的过程究竟是什么样的？没有人知道。

　　所以，我认为，过程信息在行政决策完成公布后，也应一并公开。因为，它也完全符合《条例》规定的政府信息的范围。在国外，这样的政府信息都是公开的，比如在国外的议会立法过程中，每个议员的观点、态度、提案都是公开的。

　　另外，一些行政机关内部的行政指令，比如领导批示下属应该做什么的文件等。这些信息可否公开呢？我认为，这些信息凡是不涉及外部第三方利益的(行政相对人、公众利益)的就不应该公开。