实施信息公开新法遭遇开头难(南方周末 2008-7-10)

　　去年以来，全国有二十余名考生卷入司法考试舞弊案。现据报道，涉嫌试题泄密的，竟然有监察司考舞弊的司法部监察局监察二室主任林建东，以及某考试中心的一名处长和科员。

　　“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”，成了不少政府部门在新法实施两月来推托信息公开的最常用理由……

　　《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)实施两个月，各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、诉讼不立案的尴尬。

　　在京举行的“信息公开的困境与突破研讨会”，法律人士警告说，随着震后公民申请信息公开重新升温，若政府不予重视，加上司法渠道又不通畅，信息公开的诉求恐怕将形成“堰塞湖”。“全国政府信息不公开第一案”至今尚未立案，申请人郴州市汝城县黄由俭等5位离退休职工，已起诉至湖南省高院。该案由申请公开县政府对当地自来水公司改制情况的调查报告发端。此前，郴州市中院答复：此案立案与否还需向最高人民法院请示。

　　面对下级法院的这类请示，最高法院透露，已委托上海高院作调研，《政府信息公开条例》司法解释第一稿已经完成，具体内容还无法得知。“学界讨论了十年的问题，影响还不如这两月范围那么广，程度那么深。”参与立法的北京大学教授王锡锌说，不要因目前的困境而感到沮丧，“现在制度刚起步”。

　　“有点行为艺术”

　　公众对信息公开的关注在持续升温。截至6月30日，北京公众访问“首都之窗”网站“政府信息公开专栏”达1489万余人次；全市各公开工作机构共接待公众咨询2.5万余人次，受理依申请520件。

　　市政府信息公开大厅接待咨询、查阅政府信息327人次，主要是涉及城市规划建设等方面信息。

　　不过就主动申请而言，目前多为民间维权人士或法律人士，内容也五花八门：大到政府财政收支，小到养犬费使用、华南虎照鉴定。比如在北京，申请信息公开较为集中的部门主要有市建委、市国土局、市规委和市发改委，申请的内容主要集中在城市规划建设、公共管理服务等。

　　中国青年政治学院副教授周泽说，这些与申请人权利关系不是很密切的个案，有些“行为艺术”的感觉，但对这些公民具有公益性质的行为和精神，应予鼓励和支持。

　　而这些带有公共性质的麻辣话题，通常得到的答复是：“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”，或者答非所问，都是不提供信息的理由。

　　信息不存在：四十多天的等待，向公安局申请公开养犬管理费使用情况的北京市民陈育华被告知：“经查，你所申请的信息本机关未掌握”。按照条例规定，15 天是答复的期限，陈纳闷了：“真没有就说没有么，干吗还延期?我还以为他们需要更多时间查找资料。”敏感：一直参与拆迁维权的北京市民朱福祥，收到审计署的答复长达3页纸，但是针对“北京市违规使用多少土地出让金”等问题，审计署答复说：您要求公开的这四项的情况，社会关注度高、敏感，公开后可能会影响社会稳定，根据信息公开条例第8条，不予提供这些信息。

　　有起步就是进步

　　不过，许多人对政府信息公开的态度持肯定态度。答复书首先都是先感谢公民支持。

　　国务院绝大多数部委已经依照条例公布了信息公开指南与目录。而司法部的“信息公开目录”，总共不到500字，只列举了该部门的职能机关等标题。

　　各个部门基本以原来的政务公开为基础。审计署透露，该署政务公开领导小组办公室成员增加了驻署监察局和署保密办工作人员，日常工作则指定宣传处负责。各个机关指定1到2个信息联络员，负责承办该单位工作范围内的政府信息主动公开和依申请公开事宜。

　　审计署官员承认工作中存在困难，包括工作办理程序与文书尚不够规范，还包括“政府信息属性确定的标准以及如何处理公开与保密的关系有时还难以准确把握”。该官员强调将“以公开为原则，不公开为例外”的总体要求，努力改进工作。

　　中国人民大学法学院教授莫于川说，信息公开是一个革命性的冲击，政府的抵触非常正常，“连部门之间都互相封锁信息”。

　　尽管条例破天荒地留出一年多的准备期，政府部门应对信息公开仍显仓促，对于信息公开精神的理解也不一。莫于川仍在不断接到邀请，去各地给官员们讲课，“ 宣传和普法仍然很重要，政府应该意识到，花了纳税人的钱形成的信息，应该与人民共享”。他不断在说服官员们，信息公开“天不会塌下来”。

　　参与立法的社科院法学所研究员周汉华说，不排除行政机关故意不提供信息，但由于行政管理粗糙，部分信息不存在的情况很可能属实。“你要是进机关，看那桌子上乱的……”他进一步说，公民申请的，只能是政府已形成的信息，“白纸黑字”的，而不是“研究结果”，“比如，央行每次存款准备金怎么调可以告诉你，但你不能要求它给你画一条曲线来。”而NGO“公众与环境研究中心”主任马军称，政府公开环境信息已经比以往主动多了。仅6月9日至26日，马军们所制作的 “水污染地图”和“空气污染地图”就增加了一千多条信息。而2004年至2006年两年间，马军搜遍全国各类环保公开信息数量仅两千多条。

　　国务院法制办公室行政复议司司长吕锡伟认为，抗震救灾中的信息公开做法，比贯彻条例的任何动员都更有意义和价值。

　　想打官司有点难

　　立法者们考虑到了信息公开的难度，也设置了相应的对策。

　　如果公民的政府信息公开申请遭拒，条例规定了三种主要救济渠道：投诉、行政复议、行政诉讼。但从已公开报道的数个案例看，投诉和复议受到忽视，法院要么不立案，要么连裁定都不给。如北京的拆迁维权者朱福祥针对政府信息不存在的诉讼，被北京海淀法院裁定不予受理。

　　北京目前惟一立案的案件，是为追回祖传房产而要求房管局公布房屋档案的金女士，东城区法院当场作出立案决定。

　　法院的决定让这个维权二十多年的家庭感到非常意外。她没有选择投诉和行政复议而直接上法院的原因是，投诉和行政复议是“走过场”，立案“比上天还难”。

　　维权律师郝劲松因信息不公开起诉陕西省林业厅，刚刚被裁定不予立案。郝劲松说，法官立案与否，可能主要从利害关系上的远近判断。作为个案直接利害人的金女士，其要求自然更容易获得支持。

　　由于中国法律并无“公益诉讼“概念，事实上，许多具有公益性质的案件，仍是以个体诉讼形式出现的，其直接利害关系并不难认定。比如郝劲松，在起诉铁道部门时，自己买了一张火车票、吃了餐车一盒饭、上了一次地铁厕所。但这回，法院认为，陕西省林业厅“答复的内容不对权利人的行政权利义务产生实际影响，不具有可诉性”。

　　而在实际的司法实践中，是否应受理，本不应如此复杂。“就看法官如何裁量。”参与立法的中国人民大学教授莫于川说。同一个行政诉讼案，在不同法院得到不同的受理结果，非常正常。

　　北京大学法学院教授王锡锌认为，作为司法机关对公民的诉讼请求理应进行回应———这是司法的最基本功能：可以不在实体上支持，但程序上应该支持。如果不作任何回应，这本身是司法制度的功能障碍，结果是，切断公民上诉的渠道。

　　不予立案的大量出现，在莫于川看来，“一点也不奇怪。”他说，司法机关面对一个全新的法律，需要一个理解和接受的过程。比如行政诉讼法实施五年后，仍有人对“民告官”提出质疑，某省高院院长甚至差点下课。

　　最好的结果，并非一定是法院立案或者胜诉。王锡锌认为，应该考虑策略的现实性，申请人不要一下子把牌打完：“一味诉诸法院，其实是把希望交错了地方，毕竟它目前是这个游戏中的弱者。”“你收了多少狗钱不知道没关系，但要是你这个不知道，那个也不知道，这就是失职了。”社科院法学所研究员周汉华说，“实际上，这个制度是一环套一环，诉讼或者复议可能不是最好的办法，可以用另一个渠道(投诉)，向监察机关或者上级行政机关反映，促进政府积极履责。”

　　记者亲历“信息不公开”

　　5月1日开始施行的《政府信息公开条例》要求政府信息“公开为原则，不公开为例外”。然而南方周末记者在国内21个城市的25个国土资源局进行地产信息查询中发现，只有四个国土局愿意公布“本应公开的地产信息”。

　　记者是在查询某地产公司拿地和土地抵押贷款时，亲历这一情况的。

　　向合肥国土局查询某地产公司相关登记资料，话还没说完，接电话的小姐就挂了电话。记者再致电时，她的语气才客气，称档案室查不到该公司的记录，如果要查询的话，需要有公检法等司法机关的证明。

　　向沈阳市国土局查询时，记者遭到了“拖字诀”。土地储备交易中心称，查询相关资料需经局办公室负责人批准。之后，委托人前往该局的地籍处，该处称没有公检法机关立案材料不能查地籍档案。

　　彭山县国土局开始称资料锁在保险柜里，负责土地交易的梁主任才有钥匙。但梁主任拒绝接受采访。事后得知，某地产公司在彭山县项目被中纪委及四川省国土厅等部门认定土地违规。

　　重庆市九龙坡区国土局万科长称，要了解采访的意图后才能确定是否能查。高新园区国土局开始称带身份证即可查询，等委托人前往，又要单位介绍信。再前往，还是不给查。

　　长沙，需要某地产公司开介绍信或业主带房产证(实际上，某地产公司项目尚未开建)。媒体采访，则要求得到长沙市委宣传部的许可。

　　贵阳市白云区国土局要求传真采访函，收到后，一直以“领导还在考虑，等确定了我们自己会联系你们”为借口而不复。

　　清远国土局开始称拿身份证到信息台，交钱后可查询。但委托人前往时，对方却称需提供该土地的土地证号。

　　……

　　一圈查询下来，25个国土资源局中，仅武汉、南宁、启东和成都温江区4个国土局可以查询，占16%。

　　南方周末记者就此采访了国土部相关负责人。该人士称，根据政府信息公开条例的原则，只要不涉及国家机密，不是保密的，像开发商拿地、土地使用证和土地抵押贷款这些信息，“都应该公开”。

　　该人士介绍，条例实施之前，国土部曾要求很多信息定期公布，“最好能够做到每季度公布一些数据，而不是每年只有一个公报”。

　　但他承认，今年以来还很少有地方的国土局能做到这些，“可能还需要一个过程”。

　　据悉，在国土部，信息公开划归信息办管理。然而，信息办设在哪里，哪些人来管，目前尚未确定。

　　(刘成根、宫礼、廖畅、汪席春、肖萧等，对此文亦有贡献)