《政府信息公开条例》实施两年多 过半数省级政府不及格

本报记者 王亦君 实习生 毕琳
中青在线－中国青年报 2010-09-29 [

如果想提取自己的住房公积金，需要经过哪些手续？很多人都会选择在所在地方政府的门户网站上查询相关信息。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》（以下简称“条例”）明确了我国4.5万个政府网站应当承担主动公开政府信息的职能，条例规定行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，主动公开政府信息。
但是，北京大学公众参与研究与支持中心今天发布的《中国行政透明度年度报告·2009》（以下简称“报告”）中，同样是省级政府的门户网站，在主动公开信息方面有着天壤之别。在北京市政府门户网站的“公积金查询”栏目，可以查到关于申请住房公积金的所有信息，包括提取公积金的条件、办理流程、所需材料、办理机构和办理费用五个方面，在宁夏回族自治区政府门户网站“政府信息公开”专栏中键入“住房公积金”、“公积金”等信息，找不到任何相关信息。
报告呼吁，加快政府信息公开在中央层面的制度建设，加强司法救济力度、降低依申请公开信息门槛，以回应近年来民众对政府财政等热点领域信息日益高涨的公开诉求。
据北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌介绍，2009年11月至2010年7月，北京大学公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心，联合清华大学、中国政法大学、吉林大学、西北政法大学等7所高校的研究力量，依照两中心开发的《中国政府信息公开评测指标体系》，针对国务院下设的43个机构和除香港、澳门、台湾、西藏之外的国内30个省（区、市）政府，以及北京、吉林、山东、浙江、广东、四川共6个典型省市下属的全部97个地市级行政单位，共170个测评对象，通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式，进行检索和实测完成。
王锡锌说，《中国政府信息公开评测指标体系》包括政府部门主动公开信息情况、依据公民申请公开信息的情况、信息公开的配套组织和制度建设情况，以及针对信息公开的监督救济措施五个方面，“这五个方面其实是条例的最低要求。评测指标进行了细化分解，如果评测对象总分不及格，那就说明条例实施两年半来，这个地方政府或国家部委对于法律要求的信息公开，连最起码的要求还没有达到。”    京津沪得分较高在于完备的制度建设
在170个测评对象中，北京市以76.5的综合得分排在首位。
报告指出，北京市主动公开信息的内容广泛，特别是行政收费信息公布及时、全面；通过明确公开时限和建立多部门公开信息的协调机制，保障了主动公开的及时性、准确性；政府公报出版的连续性强，分类细致，便于查阅；政府网站的集成度高、检索功能完善、栏目设置合理，发挥了政府信息公开“第一平台”的作用；新闻发布会制度已经规范化；政府信息公开的指南和目录也较完备。
上海建立了政府信息公开联席会议制度，作为议事协调机构，由市委常委、常务副市长担任总召集人，行政级别高于主管部门——市政府办公厅。2009年，上海市政府办公厅新的“三定方案”明确了信息公开职责，并增设政府信息公开处为专门机构。根据《2009年上海市政府信息公开工作年度报告》，上海市政府信息公开专职人员已经达到165人。
在主动公开信息的广泛性这一测评指标中，北京市政府比宁夏回族自治区政府得分高出9分。《关于印发北京市2009年行政事业性收费项目目录的通知》附件中，包含了具体的收费项目、依据和标准，从而获得了满分；在政府网站的检索功能测评指标中，北京市政府门户网站“首都之窗”首页设有“搜索栏”，经过研究团队的实际测试，支持标题搜索、全文搜索、模糊搜索等多种搜索。
在“依申请公开”这一测评指标中，天津市成为报告特别提出的优秀范例。天津市政府信息公开网的“依申请公开”栏目，可以在线填写并提交政府信息公开申请，而且申请时仅要求提供申请人姓名、证件号、联系方式等，没有过度收集个人信息。研究团队发起了5宗信息公开申请，都在法定期限内获得了回复。两宗拒绝提供信息的理由分别为：“请与市红十字会联系，因为不属于本单位公开范围”和“申请内容不明确”，没有违反条例之处，而且对不属于本机关公开的事项，提供了相关机关的名称或者联系方式，说理较为充分。    政府信息公开存在地区、行业极度不均衡
在这份报告中，得分超过60分的省级行政单位共有12个，及格率为40%。而在被测评的43个国务院下设机构中，及格的仅有银监会和商务部。
值得关注的是，被测评的各省（区市）与下属地市相比，总分往往领先下属地市十多分甚至二十多分，“这个结果较为准确地反映了政府信息公开自上而下推行的现状，也说明了目前我国信息公开的资源集中于高层级政府机关。”王锡锌认为，“目前信息公开在地方政府落实得不好，越往基层落实得越差。95%以上的县级政府甚至没有专门负责信息公开的机构，而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，二者之间的矛盾亟待解决。”
“报告显示，在全国分区统计中，中南地区的平均得分最高。这给我们一个启示，行政透明度不和经济发展水平呈正比例。所以，我们建议推广信息公开的典型，着力解决中央与地方发展不平衡、不同地域发展不平衡和不同层级政府发展不平衡的问题。”王锡锌教授建议。    推进政府信息公开，亟须司法救济发力
无救济则无权利。报告显示，测评对象无论是地方政府还是国务院下属机构，监督救济这一项的平均得分最低。广东省的政府信息公开监督和救济制度较为全面，对工作考核、社会评议、责任追究三项制度均已制定了专门的规范性文件，但是，纸面上的制度与现实生活仍存在距离，仍应加强对制度实际运作情况的公开，例如工作考核细目的公布、社会评议详情的公开、年报内容的充实和救济途径的进一步指引，等等。王锡锌表示，这方面指标的评测结果不理想，这是今后工作中需要着力加强的。
2009年11月，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见，有关专家普遍认为，政府信息公开案件受理难、胜诉难的原因，除了我国行政诉讼固有的困难，条例本身存在不少模糊地带，也给法院出了难题。
最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇今天表示，造成政府信息公开司法救济尴尬现实的根本原因，在于目前我国保护公民知情权的法律依据，仅仅是条例中的半款规定。最高法曾经在全国法院系统做过一项调查，条例实施以来，除了青海、西藏等少数省、区，全国27个省区市的法院都受理过由政府信息公开引起的民告官案件，北京、上海和浙江三地法院受理此类案件达到300多件，有个基层法院受理的信息公开案件甚至占到了所有民告官案件的一半。
李广宇介绍说，无论是政府信息公开制度，还是此类诉讼，都跟传统行政行为的方式不同，跟传统行政案件的性质也是迥异，行政诉讼法受案范围对此没有规定。”他表示，行政诉讼法规定的保护公民权利的范畴仅限于人身权和财产权，保护公民知情权可否纳入行政诉讼的救济范围，存在较大争议。
“行政诉讼法要求，与被诉的行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，才可以作为行政诉讼的原告。”李广宇说，在司法实务界也有观点认为，提供政府信息或者拒绝提供政府信息，这一行为本身“并没有对其人身权、财产权造成实际损害，所以原告跟被诉的行为不具有法律上的利害关系”。
李广宇透露说，按照最高法的司法解释立项规划，如果相关进程顺利，《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》将于今年年底前出台：“这样就有利于统一司法者认识，弥补法律法规规定得不太具体明确的漏洞；对于更好地提升司法救济的程度，更好地保护公民知情权，促进我国政府信息公开往更深、更广的方向发展，也会产生较好作用。”
本报北京9月28日电