从完善政党制度功能思考多党合作制度的坚持和发展

    共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称多党合作制度），是我国一项基本政治制度。坚持、完善多党合作制度，是我国政治体制改革的重要内容。
    90年代中期以来，特别是进入90年代，各级统战部门和理论界，以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，认真研究多党合作制度的理论实践问题，取得了一大批研究成果。这些研究，着重分析了我国政党制度形成、发展和特点、优点，说明多党合作制度适合中国国情，为坚持完善这一制度，抵制西方多党制思潮的影响，提供了理论思想武器。但是也要看到，在多党合作制度的研究中，尚缺乏政党制度一般功能的分析。多党合作制度作为一种政党制度，有其特殊性，也有其普遍性。为了充分反映我国政党制度的优越性，应当既研究其特殊性，也研究其普遍性。在以往研究的基础上，从完善政党制度功能的角度，研究多党合作制度的坚持和发展，是当前深入研究多党合作制度的重要方面。本文拟就此作一些探讨。
    　　一、政党制度的功能
    政党制度是在近代资本主义政治、经济条件下产生的。关于政党制度的定义，学者们看法不一。主要有两类意见：一类是从政党与政权的关系来定义，认为政党制度是指国家法律规定或实际生活中形成的政党执掌、参与或影响国家政权的合法方式：另一类是从政党之间的关系来定义，认为政党制度是政党相互作用的形式和模式。这两类意见都是有道理的，但也不全面。实际上政党制度不仅涉及政党与政权的关系，也涉及政党之间的关系，而且还涉及政党与政治资源的关系。因而政党制度的完整定义应当是：政党制度是指国家法律规定或政治传统、现实生活中形成的政党相互作用的形式，政党执掌、参与或影响政权的合法方式，政治资源为政党所享有的分配规则。
    关于政党制度的功能，有关著作一般未作具体阐述。根据政党制度的完整定义，从法律规定、选举制度、政治传统等方面研究，政党制度具有三项主要功能：
    　　1.规范政党之间的关系
    世界上的绝大多数国家都有政党，而且往往不只存在一个政党。在一个国家中，政党之间是什么关系，如何处理这种关系？是该国政党制度必须加以规范的。由于西方国家和原苏东国家实行的政党制度有代表性，以下分析均以两者为例。
    从西方国家看。西方国家实行两党制或多党制。政治体系内的政党是平等的。在宪法、法律范围内，各政党围绕政权展开竞争。西方正常制度反映着垄断资本集团及相互间的矛盾和冲突。在共同维护资本主义制度的前提下，各政党相互制衡、相互斗争。联邦德国《政党法》规定，政党是自由民主的基本制度的一个宪法上的必要组成部分。它的活动必须在宪法和法律范围内进行；取得法律地位的政党应一律平等。
    从原苏东国家看。在这些国家的宪法、马列主义政党党纲中，都长期坚持马列主义政党在社会主义事业中的领导地位，把党的领导作为社会主义的一条基本规律。苏联1977年宪法规定，苏共是社会主义政治体制的领导和指导力量，是国家机关和社会组织的核心。在保加利亚、波兰、民主德国、捷克斯洛伐克四国，存在合法的非马列主义政党。它们在马列主义政党的领导下进行活动。
    　　2.规范政党与政权的关系
    政党与政权的关系主要包括：政党在权力体系中占有什么地位，发挥什么作用？政党在权力运作系统中应遵循什么规则？
    从西方国家看。西方国家，政党与政权的关系，主要取决于两个因素：第一，是内阁制还是总统制。由于内阁制和总统制中，立法、行政、司法三部门的关系有明显不同，因而政党与政权的关系也有不同。第二，是执政党还是在野党。内阁制中，执政党处于议会多数党地位，同时掌握着行政权；总统制中，执政党掌握着行政权，但不一定是议会中的多数党。不管是内阁制还是总统制，在野党均没有行政权，如果不在议会中占多数，实际上也等于没有立法权。它们主要通过议会和新闻媒介对执政党进行制约、监督，以各种方式影响选民，为取得执政地位而努力。
    从原苏东国家看。原苏东各国，马列主义政党的领导涉及社会生活各个层次，概括说，包括政治领导、组织领导和思想领导。但由于各国政治传统不同，政党与政权的关系，在形式上还是有不同的。以马列主义政党和政府的关系为例，原苏东国家存在四种不同的处理党政关系的形式：第一，苏联、匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克、保加利亚、民主德国实行党政分工。第二，罗马尼亚实行党政一体化。第三，阿尔巴尼亚实行党的一元化领导。第四，南斯拉夫实行共盟非国家化。另外，在保加利亚、波兰、民主德国三国，马列主义政党在一定程度上采取与其他政党联合执政的立场。如1971年的保加利亚宪法规定，保共在与保加利亚农民联盟的紧密的、兄弟般的合作中，领导保加利亚的社会主义建设。
    　　3.规范政党与政治资源的关系
    这主要是指：明确政治资源的分配规则，包括划分政党享有政治资源的范围，明确运用政治资源的方式等。
    从西方国家看。西方国家，政党与政治资源的关系，主要是由有关法律、选举制度及政党的竞选纲领所确定的。体现在三方面：第一，宪法和有关法律不允许危害资本主义制度的政党存在，把社会的政治资源强制性地全部划入资本主义政治体系中。第二，用法律等形式保证两党制或多党制，并通过选举制度将政治资源导入两党制或多党制框架。第三，靠政党竞争实现政治资源的分配。前面两点从制度上对政治资源的分配作了原则规定，但能否实现这种分配，很大程度上还取决于政党之间的竞争。
    从原苏东国家看。政党与政治资源的关系，主要有三层内容：用宪法、有关法律保障政党制度。如规定马列主义政党的领导地位，不允许反对社会主义的政党存在等；政党章程中规定该政党的性质、地位和作用。由于性质、地位和作用的不同，就划定了享有政治资源的范围；在马列主义政党的领导下实现政治资源的分配。
    明确政党制度功能，对于坚持完善多党合作制度有重要意义：有利于分析解决实际问题。在坚持完善多党合作制度的实践中，碰到具体问题，涉及哪项功能，便可在那项功能的完善中加以解决；有利于理论研究。可以从完善政党制度功能的角度，把丰富的实践经验上升到理性认识，使研究系统化和科学化，从而更好地指导实践；有利于多党合作制度的宣传。从政党制度的功能来分析研究多党合作制度，可使更多的人，特别是生活在其他政治制度下的人能从政党制度的普遍性中了解多党合作制度的特殊性。
    　　二、政党制度功能在多党合作制度中的体现
    多党合作制度，是否具有政党制度的一般功能？这些功能是如何体现的？应当根据宪法、政党章程、中共中央有关文件（特别是《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》）来研究这些问题。
    　　1.在政党之间的关系方面
    由中国的具体历史条件所决定，民主党派从成立之时起，就是作为共产党的合作者、同盟者出现的。在与共产党的长期合作中，民主党派不断进步。在多党合作制度中，民主党派不是在野党，不是反对党，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党。中国共产党与民主党派的这种关系，已成为中国革命和社会主义建设的政治传统。我国宪法和有关文件体现了这种政治传统：我国宪法规定了中国共产党的领导地位。其他法律，如《民族区域自治法》也都有这方面的规定；《政协章程》和民主党派各自的章程，都明确拥护共产党的领导地位；中共中央《意见》，规定了中国共产党的领导地位，并对中国共产党与民主党派的关系作了完整的表述。
    在共产党与民主党派的关系上还应注意三点：第一，中国共产党的领导是政治领导。即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。第二，中国共产党同各民主党派合作的基本方针是“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。中国共产党支持民主党派独立自主地处理自己内部事务；帮助他们改善工作条件；支持他们开展各项活动，维护本组织成员及其所联系群众的合法利益和合理要求。第三，中国共产党与民主党派关系的实现形式主要有：中国共产党与民主党派之间的合作与协商，发挥民主党派在政协中的作用，支持民主党派加强自身建设等。
    　　2.在政党与政权之间的关系方面
    我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。由我国国体所决定，政党与政权的关系表现出明显的特色。
    宪法序言中关于中国共产党领导地位的规定及总纲第一条，实际就是对中国共产党执政地位的规定。中共中央《意见》，明确阐述了政党与政权之间的关系，指出中国共产党是执政党，民主党派是参政党。《意见》规定了民主党派参政的基本点。
    依据中共中央的《意见》，民主党派与政权关系的实现形式主要有：
    第一，民主党派成员在人民代表大会中发挥作用。人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。第二，民主党派成员担任各级政府及司法机关的领导职务。第三，对政府机关工作进行民主监督。比如建立了特约监察员制度。
    　　3.在政党与政治资源之间的关系方面
    这方面主要是由政党的章程和有关政策规定的。它反映了政党的历史发展及性质、地位和作用。
    中国共产党章程规定了共产党的性质、地位和作用。由此所决定，中国共产党的政治资源是广泛的。
    各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟。由民主党派的性质、地位、作用所决定，民主党派在组织发展中形成了“三个为主”的方针（以协商确定的范围和对象为主，以大中城市为主，以有一定代表性的人士为主）。民主党派的政治资源有几个特点：一是局部性，即包括一部分社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者，而且各民主党派都有各自的发展重点和范围。二是联盟性，即民主党派不是单一阶级的政党，而是一种政治联盟。三是干部性，即民主党派是干部性集团，主要在有一定代表性的人士中吸收成员。
    由以上分析，可以得出结论：多党合作制度作为一项政党制度，同样具有三项功能。这些功能的发挥，有着中国特色的内容和形式，直接体现着我国政党制度的特点和优点。
    从政党制度功能研究多党合作制度，必须注意：
    普遍性与特殊性的关系。多党合作制度作为一项政党制度，具有政党制度的普遍性；作为有中国特色的社会主义政党制度，又有其特殊性。特殊性是普遍性在中国具体历史条件下的体现。不能离开普遍性讲特殊性，也不能离开特殊性讲普遍性。政党制度功能在多党合作制度中的体现，反映了中国革命和社会主义建设的政治传统。比如，在政党之间关系上，必须坚持共产党的领导；在政党与政权的关系上，民主党派处于参政党地位。政党制度功能在多党合作制度中的体现，将随着有中国特色社会主义实践的发展而不断完善。
    在每项功能中，要注意其完整性。我国政党制度每项功能的体现，都充满着唯物辩证法。比如，在规范政党之间的关系时，既必须坚持中国共产党的领导地位，同时又必须坚持“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，尊重民主党派独立自主的地位；在规范政党与政权的关系时，既要明确中国共产党是执政党，民主党派是参政党，又要注意发挥民主党派参政党的作用，执政党要为参政党发挥作用创造条件。如果在工作中存在片面性，就可能影响功能的正常发挥。
    三项功能之间具有层次性和联系性。从层次性讲，政党与政治资源的关系决定了政党与政权的关系，政党与政权的关系又决定了政党之间的关系。当然，三个层次之间还存在反作用的关系。从联系性讲，三项功能之间的作用、反作用关系就体现了联系性。三项功能是相互影响的、一项发生变化，可能影响其他两项。比如，政治资源分配规则的变化，可能影响政党与政权的关系，并影响政党之间的关系。这有两种可能：一是某政党的政治资源扩大了，其政治力量就会壮大，随之政治参与的要求就会提高，对在权力体系中所处的地位便表示不满足，到一定程度就可能影响政党之间的关系。二是某政党的政治资源缩小了，其政治力量也将随之缩小，在权力体系中的地位就会下降。任何一个政党，都具有自我完善、向外扩展的内在要求。因而需要政党制度从三个方面加以规范。改变这些规范，则可能影响多党合作制度。
    　　三、从完善政党制度功能的思路研究分析新情况、新问题
    在新形势下，坚持完善多党合作制度面临新情况、新问题。这些新情况、新问题，无例外地都涉及政党制度的功能。完善政党制度功能，研究解决新情况、新问题，是新形势下坚持完善多党合作制度的重要内容。
    涉及政党与政治资源关系的新情况、新问题主要有：第一，民主党派的性质问题。一些民主党派成员认为，知识分子已经是工人阶级的一部分，民主党派成员中的大多数是知识分子，民主党派的性质理所当然的应当是“一部分工人阶级的政党”或“工人阶级中脑力劳动者政党”。第二，民主党派组织发展问题。随着社会主义市场经济体制的建立发展，一些民主党派成员对组织发展中坚持“三个为主”存有看法。
    民主党派的性质和组织发展问题，关系到政治资源的分配规划。这里又可区分为两类问题：第一，原有政治资源如何分配。前面分析过，政治资源分配规划的改变，将使政党与政权的关系、政党之间的关系亦随之发生变化。要坚持完善多党合作制度，必须维护政治资源分配规则。提高民主党派的纲领和性质、组织发展上不坚持“三个为主”，都可能改变政治资源分配规则，从而不利于多党合作制度的坚持和完善。第二，新政治资源如何分配。突出的问题是民主党派能不能发展非公有制经济代表人士。随着社会主义市场经济的发展，非公有制经济不断扩大，其代表性人物越来越多。其中一些人迫切希望加入民主党派。经过协商，各民主党派中央明确了政策。民主党派中央的这些规定，既坚持了政治资源分配规则，又解决了新问题。
    涉及政党与政权关系的新情况、新问题主要有：第一，参政议政问题。这几年，民主党派成员对参政议政的要求进一步提高。要求民主党派作为参政党整体进行参政议政；要求在更广泛的内容、更深层次上参与决策；要求更多地参与决策前的协商，有更多的参政议政渠道。第二，民主监督问题，民主党派成员普遍认为，这几年民主监督有很大的发展，但相比之下仍是薄弱环节。民主党派成员要求加强民主监督的呼声较高。其中多数人认为应当按中共中央《意见》的精神加强民主监督。但也有一些人存有片面认识，比如，有人认为，要解决腐败问题，必须使民主监督有法律权力，用权力监督权力。
    这些问题，影响到政党与政权的关系。要维护多党合作制度对政党与政权关系的规范，必须坚持三个原则：执政党的地位不能动摇；参政党的地位应当尊重；执政党与参政党在权力运作系统中如何协调，必须从实际出发，认真研究。应当注意几点：第一，在坚持参政的基本点、发挥民主监督作用总原则的前提下，充分发挥民主党派参政党的作用。中共中央《意见》提出的民主党派参政的基本点、发挥民主监督作用的总原则，是对参政党与政权关系的规范。参政党必须在这个规范中充分发挥作用。如果突破这种规范，那么与政权的关系必须发生变化（赋予民主监督以法律权力，必须突破这种规范）。而如果不发挥参政党的作用，这种规范就会变得没有实际意义。第二，要研究在向社会主义市场经济体制转变过程中，权力运作系统会发生什么变化。社会主义市场经济体制的建立和发展，要求加强民主法律建设，要求政府转变职能。这些都可能使权力运作系统发生一定变化。实践可能提出这样的问题：这些变化，会不会影响参政党的作用？在与社会主义市场经济体制相适应的权力运作系统中，参政党如何发挥作用？第三，目前特别要注意研究在经济体制转轨过程中，假如权力运作系统变形时（新机制未充分发挥作用，旧机制仍在起作用），如何保证民主党派参政党的地位。
    涉及政党之间关系的新情况、新问题主要有：第一，民主问题。近几年，民主党派成员民主意识普遍增强，民主要求强烈。这有两类情况：一类是，赞成社会主义民主，但认为社会主义民主建设发展不够；另一类是，对西方民主有模糊认识，如认为西方多党制能起到监督、制衡作用，而民主党派则起不到这种作用。第二，独立自主问题。一些成员认为，民主党派作为政党，对有关重大社会问题应当有自己的观点和见解，应当独立自主地处理一切问题。
    政党关系方面的问题政治性、政策性很强。研究这方面的问题必须注意：第一，既坚持共产党的领导，又尊重民主党派独立自主。要毫不动摇地坚持共产党的领导。中国共产党在社会主义事业中的领导核心地位，是社会主义建设的内在要求，是民主党派的历史选择。离开共产党的领导，多党合作制度就不能坚持，民主党派在政治格局中的地位作用就没有保证。同时应当明确，共产党的领导是政治领导。要尊重民主党派的独立自主，正确处理同民主党派的关系，充分尊重民主党派的意见和权益。第二，应当区分是对党的领导发生怀疑，还是对党的具体领导方式有看法。前者涉及四项基本原则，必须态度鲜明地给予批评、教育；后者涉及党的具体领导方式的改善问题，其中有些意见可能是片面的，有些意见则可能是正确的，要认真分析。从调查了解的情况看，民主党派成员中，对共产党的领导基本上是拥护的。在这个前提下，部分成员对具体领导方式存在一些看法。涉及政党之间关系的新情况、新问题，基本属于对具体领导方式的看法。第三，要坚持党的领导，同时要改善党的领导。要根据历史条件的变化、民主党派新一代的特点，改进工作方法，要善于把正确的政策与良好的工作方法结合起来。第四，应当看到政党制度的三项功能是相互联系和影响的。要维护多党合作制度规范的政党之间关系，除了要认真研究解决涉及这方面的新情况、新问题外，还必须十分重视解决涉及政党与政治资源关系、政党与政府关系的新情况、新问题，若处理不好，同样会影响到政党之间的关系。
    综上所述，政党制度具有规范政党之间关系、政党与政权的关系、政党与政治资源的关系之功能。我国多党合作制度同样具有这些功能，但其表现形式和内容具有中国特色，体现了我国政治制度的特点和优点。在新形势下，坚持、完善多党合作制度面临新情况、新问题。从完善政党制度功能的思路研究解决新情况、新问题，必须坚持原有规范，同时根据实际情况，对一些具体政策进行调整和补充。