中国人民调解制度的形成和发展

中国的人民调解制度，是中国共产党领导下，继承了我国古代民间调解的优良传统，经过民主革命和社会主义革命两个阶段的实践，不断发展和完善，创建起来的一项具有中国特色的独特的法律制度。它在国家政治、社会生活中发挥了十分重要的作用。
在我国，用调解的方法平息民间纠纷，有着很悠久的历史，旧社会，“衙门口朝南开，有理没钱莫进来”，被压迫、被剥削的广大穷苦民众，深感官府衙门不会秉公断案，不会为百姓作主，因而发生了纠纷往往只好邀请乡族中办事公道、深孚众望的人出面调解，排难解纷；邻里之间、亲戚朋友之间也出面规劝解决。我国民间历来有“以和为贵”、“以让为贤”的道德风尚。久而久之就形成了“为人排患释难解纷乱而无取”的优良民族传统，并逐渐发展成为我国特有的乡邻调解。我国现在的人民调解制度产生于新民主主义时期的革命根据地，经历了发轫、形成和不断完善的过程。在新民主主义革命时期，人民调解是一个内涵很广泛的概念，有广义和狭义之分。广义的人民调解是泛指当时所有的调解形式而言的，而狭义的人民调解则专指民间调解。红色区域的人民调解最初是以政府调解的形式出现的，当时调解的基本特点是：调解的内容以不涉及犯罪的民间纠纷为限；政府调解是调解的主要形式；实行村、乡、区逐级调解制度；在调解纠纷的过程中，遇有重大问题，基层苏维埃政府有权向审判机关告发。这一时期调解工作虽然取得了一定程度的进展，但还没有形成一套普遍适用的和比较完备的原则和程序。抗日战争时期，人民调解进入一个新的发展阶段，从调解的组织和原则，到调解的内容和程序，都得到进一步的充实和完善。其基本特点是：（1）调解工作逐步形成制度化和法律化，各抗日根据地民主政府相继颁布了适用本地区的有关调解工作的专门指示，加强了调解工作的法律地位，促进了调解制度的进一步发展。（2）调解组织形式多样化，为各地抗日民主政府的法律所确定和认可的调解工作组织形式有：民间自行调解，群众团体调解，政府调解，法院调解等4种。（3）形成了人民调解的3项基本原则，即自愿原则、合法原则、保护当事人诉讼权利的原则。（4）调解的程序上，大多采用合议制和回避制的原则。解放战争时期，随着革命战争的不断胜利和大批城市的相继解放，人民调解制度开始由农村向城市发展，在解放了的城市中逐步建立了人民调解组织，开展人民调解工作。1949年2月25日华北人民政府颁布了《调解民间纠纷的决定》，这个决定是人民调解由农村向城市发展的起点，标志着人民调解制度已开始步入一个崭新的历史发展时期。
中华人民共和国的人民调解制度经历了4个不同的阶段，走的是一条曲折发展的道路。1949—1954年是探索如何使新民主主义时期只适用于农村的人民调解制度也适用于城市，以适应和平时期经济建设的需要。1954年原政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》是这一探索在立法上的重大成果。《通则》的颁布是我国人民调解制度发展史上的里程碑，标志着我国的人民调解进入了一个新的历史时期。它不仅明确地规定了人民调解的宗旨、任务、组织、原则、纪律和工作方法，为人民调解提供了法律依据，而且使人民调解的概念和组织形式发生了不同于民主革命时期的重大变化。1954—1966年上半年，是人民调解制度克服重重困难逐步发展时期。1954年以后，人民调解工作得到了全面迅速发展，在城乡社会主义改造中发挥了应有的作用。但从1957年下半年起，不少地区在“左”的指导思想影响下，将人民调解委员会改为调处委员会，甚至将其同基层治保组织合并，一度产生强迫
命令乃至违法乱纪的现象。到1960年前后，这类组织便呈现自然解体的趋势。从1961年下半年起，人民调解制度才又回到《通则》的轨道上来。到1963年后，获得了较大的发展，对于解决“大跃进”年代和三年困难时期遗留下来的大量民间纠纷起了重要作用。1966年下半年到1976年粉碎“四人帮”的10年内乱期间，社会主义的执法机关被诬为资产阶级专政工具被彻底砸烂，我国的人民调解制度也被视为“阶级调和”路线的产物而被取消。粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会以来，伴随着社会主义民主和社会主义法制建设的逐步加强，人民调解制度重新得到了充分肯定和重视，走上了健康发展的新的历史阶段。其主要特点是：（1）人民调解委员会作为基层群众性组织的法律地位及其主要职能为宪法所确认。1982年宪法第一次把人民调解委员会作为“基层群众性自治组织”的组成部分作出了规定，这就极大地加强了人民调解的法律地位，为我国人民调解制度的健全和发展提供了充分的宪法保障。宪法还明确规定，人民调解委员会的基本职能是“调解民间纠纷”，这就明确划清了人民调解组织同国家机关和一般群众团体的界限。（2）中央和地方各级司法行政管理机关的重建，为我国人民调解制度的发展提供了强有力的组织保障。1979年重建司法部和地方各级司法行政管理机关是新时期人民调解制度历史发展中的一件大事。近几年来，在司法部和各级司法行政管理机关的指导下，有计划地加强了人民调解的组织建设、思想建设和业务建设。在广大城乡普遍设置了司法助理员，召开了全国人民调解工作会议，认真总结和交流调解工作的新经验，关心、支持和组织人民调解的理论探讨和学术交流，促进了人民调解工作进一步制度化和法律化，使人民调解工作出现了新的局面，人民调解组织也有了空前的发展。（3）人民调解组织的设置和产生方式发生了重大变化。当前，我国的人民调解制度，已从作为司法制度的重要补充，发展成为特有的法律制度，成为我国社会主义法制体系中的重要组成部分。