张卫东：规范和完善公推直选制度的对策思考

时间:2010-06-03 17:28 作者:张卫东点击:694次
公推直选是在整体推进干部制度改革实践中对于党内基层选举方式的一个创新。近年来，各地经过广泛探索实践，积累了比较成熟的经验，直选范围不断扩大，做法也基本成型。然而，从完善推广的角度出发，我们必须在客观评估其成效的基础上，不断加强对薄弱环节和操作难点的深入研究，并有针对性地提出规范完善的对策举措。
一、公推直选的主要特点
公推直选将干部制度和民主制度有机结合，较好地解决了以往传统干部选拔任用中存在的一些问题，有效地落实了普通党员的“四权”，推进了农村基层的民主化进程。概括起来，主要有以下四个鲜明特点。
1.在人选提名方式上充分体现群众公认原则，变过去主要由组织提名为党员群众的广泛举荐。公推直选改变以往由上届党委根据所辖多数党组织意见提出委员候选人，由上届党委提出书记、副书记候选人的做法，通过合理制定资格条件和公开报名，使符合条件的党员都可以参与基层党组织书记、副书记、委员职务的竞争，拓宽了选人用人的视野，为优秀人才的脱颖而出、基层党组织班子的选优配强提供了充分条件;通过个人自荐、党员群众举荐、组织推荐等方式公开报名，召开民主推荐会议，把候选人的初始提名权交给党员群众，不仅符合条件的党员干部都有机会参与竞争，而且广大党员都能参与推荐、表达意愿;通过上级党委确定干部选拔原则、标准，制定公推直选工作程序、方法和纪律，进行组织考察，决定候选人预备人选，较好地实现了组织认定与群众认可的统一。实践表明，用这样的办法提出基层党组织领导班子成员候选人，失误少、公正度高。
2.在选举人了解候选人的渠道上进行拓展，变过去选举人与候选人“背靠背”为“面对面”交流。以往选举一般只在会议期间发放候选人简历，选举人了解候选人的渠道十分有限。公推直选通过候选人公示、实地调研、与党员群众座谈、走访、向选举人述职、大会演讲答辩、接受选举人现场问询等方式，让候选人向党员群众充分展示自身才能，也使党员群众对他们有比较直观的了解，从而有助于广大党员对候选人进行比较，克服投票时的盲目性和随意性，选出自己满意的干部。
3.在落实选举权上充分尊重党员意愿，变等额间接选举为差额直接选举。公推直选实行党员大会直接差额选举，较好地落实了党员对基层党组织领导班子成员的选举权，增强了选举的竞争性、民主性。一方面，实行差额选举，为党员提供了可供选择的余地，真正把人选的最终选择和决定权交给党员，顺应了民主化、法治化的改革进程;另一方面，选举时组织上不定框子、不定调子，平等对待每一个正式候选人，实现了真正意义上的候选人竞选。
4.在加强民主监督上积极探索，变局部有限公开为全程开放运作。各地在推进公推直选的过程中，始终坚持阳光操作，不仅公开职位、条件、程序和方法，公开进行民主推荐，实行候选人公示，公开组织演讲答辩，而且公开唱票、计票，当场公布选举结果，使选举的全过程完全置于党员群众的监督之下。同时，成立由纪检、组织部门和党员群众代表参加的监督组织，对公推直选工作进行全过程监督。为防止出现贿选和各类非组织活动，各地还从政治、人事、财务和监督等方面严明纪律，公布纪检、组织部门的监督电话，对发现的问题及时查纠。
二、公推直选存在的薄弱环节
从各地前期试点的情况来看，公推直选还存在着一些需要进一步探索和完善的问题。
1.落实党员民主权利与党员民主素质的适应性问题。公推直选大大激发了党员行使民主权利和参与党内事务的热情。公推直选的过程就是对党员民主权利充分尊重和落实的过程。经过市场经济的洗礼和村民自治实践的锻炼，农村党员群众的民主意识和民主素质有了一定程度的提高，但与中央落实党员民主权利的要求相比，还存在一定差距，影响了公推直选的质量。这既有表层的原因，也有内在的制约因素。从现象来看，受客观条件和外在环境等因素的影响，农村老党员人数比例偏高，文化素质相对偏低。特别是在一些经济欠发达地区，年轻党员大多外出务工，在一定程度上降低了农村党员的整体素质。从深层次来看，民主素质只有在民主实践中才能不断提高，而在这方面广大农村党员参与民主实践的机会并不多。同时也应该看到，目前对农村党员的关怀激励和经常性教育还不够，一些农村党员的党员意识有所减弱。
2.组织配置干部资源与党员自主选择的契合度问题。公推直选是通过尊重和落实党员的自主选择权利，实现选优配强目的的。从试点实践看，如果仅在个别基层党组织试点，组织配置干部的意图与党员群众自主选择的意愿对接起来比较容易，操作起来也相对简单。但是如果在换届时大面积使用，问题就变得复杂起来，特别是在人选的取舍上，要实现组织意图与党员选择的有机契合，操作难度较大。大规模组织实施公推直选时，在干部自由报名与党员民主推荐环节，如果没有组织引导，很可能会出现无序或混乱情况，影响公推直选的质量和效果。同时，受客观条件的限制，党员个体的视野与组织的视野是不对称的，党员的视野往往局限在一定范围内的干部，而组织的视野则是更广范围内的所有干部资源，并且党员在选择时，主要关注候选人个体素质，较少考虑班子成员在能力、气质、性格、经历、特长等方面的合理搭配。因此，在实际操作中，组织上为了确保选配合适的人选，提前将候选人交流到竞职单位工作是必要的，但在提前到位的时间和方式上需要作进一步研究，否则很可能引起党员群众的误解。特别是在组织选配的方式上，如何有效防止人选内定、形式差额、实质陪选等现象，最大限度地尊重党员群众的选择、提高民主选择的准确性，还有待深入探索。
3.程序规范设置与优化操作要求的协调性问题。公推直选能否顺利进行、实现预期目标，关键取决于选举工作程序和办法的设定。目前的公推直选程序还比较复杂，时间较长，成本较高，牵扯精力较多。有些单位对一些岗位的学历和年龄等规定较严，客观上限制了一些熟悉基层工作、实际能力较强的同志参与竞争。对异地参加竞争的候选人，党员群众主要是通过其几天的驻点调研和竞职演讲等方式了解其情况，双方之间缺乏充分有效的深入互动，致使外单位参选人员落选的比例偏高。如何构建公平竞争平台，进一步加深选举人对候选人的了解程度，引导党员有序参与，有效提高推荐、选举工作的质量等问题，需要在今后的实践中，从实际出发，按照于法周延、于事简便的原则，综合考虑各个方面的相关因素，不断加以健全和完善。
4.单项制度创新与整体制度推进的衔接度问题。公推直选作为推进基层民主政治建设的创新实践，是一项复杂的系统工程，如何以继承为基础，与现有规定相衔接，与其他方面的改革相配套，显得尤为重要。比如，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》还没有修订，与推进基层党组织公推直选的要求不相适应，不利于制度建设的及时衔接。又如，公推直选产生的乡镇党委领导班子成员在任期制执行上不够理想。究其原因，一方面，各级党委的换届是自下而上进行的乡镇党委换届后，紧接着就是县(市、区)委换届，在干部选任上存在交叉拉动调整的现象;另一方面，届中上级党组织选拔任用干部，也会带动下级党组织领导班子成员的调整。另外，个别地方执行制度的严肃性不够。再如，公推直选与《公务员法》的衔接还不够，非公务员党员一旦当选为乡镇领导成员后，身份和待遇难以落实。
三、完善公推直选的基本对策
公推直选是一项开创性的探索，无现成经验可循，探索过程中试行的办法能否上升为普遍适用的制度办法，还需要在更大范围接受实践的检验。从进一步总结推广和规范完善来看，应做好以下几个方面的工作。
1.着力优化党内民主环境，夯实公推直选的基础。公推直选是扩大党内基层民主的有效形式，需要良好的党内民主环境提供保障。只有党内民主环境与公推直选现实需求相适应，公推直选的新制度才能落到实处。一是加强教育引导。按照党的十七届四中全会关于“加强民主集中制教育，提高党员民主素质，引导党员正确行使权利、认真履行义务”的要求，围绕建设马克思主义学习型政党的目标，落实好新一轮党员教育培训规划，采取有效形式，加强对基层党员民主意识的教育引导，增强其主动行使民主权利、参与党内事务的责任感和自觉性。二是营造良好的民主氛围。建立健全党组织议事和决策机制，规范和完善基层党组织党务公开、党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度，疏通和拓宽党员意见表达和参与党内事务渠道，进一步落实基层党员的主体地位。三是提升基层党员行使民主权利的能力。注重从健全组织生活、发挥党员在党内生活和日常事务中的主体作用等方面入手，通过推行党代会常任制、“四议两公开”等制度，加强党员的民主素质历练，增强其履行职权的能力。
2.坚持因地制宜，注重分类指导。从宏观层面看，各地都存在区域经济社会发展不平衡、党内基层民主进程差异性较大的情况，即使在同一区域，也存在差异性和不平衡性。推行公推直选，要立足各地实际，有针对性地设计制度程序和方法步骤，不能一个标准、一个尺度。如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，党员人数在500人以上或所辖党组织驻地分散的，经上级党组织批准，可以召开党员代表大会进行选举。在具体操作中，对交通条件较好、居住相对集中的平原地区与交通条件不便、居住相对分散的丘陵山区，应坚持区别对待，分类指导，提出不同的标准和要求。从微观层面看，基层党组织类型多样，即使同一类型的，工作基础、班子现状、党员队伍状况也不尽相同。推行公推直选，必须区别各种类型基层党组织的不同特点，坚持从各单位的实际出发，制定合体合用的实施办法和操作细则。同时，对不具备公推直选条件的，也不能强制推行。如在村(居)党组织换届时，有的人才资源不足、难以形成有效竞争，有的矛盾集中、党组织凝聚力不强，对这些单位，就不能急于求成，而应该创造条件，稳妥实施。总之，在更大范围推行公推直选是可行的，但要注意结合实际有选择性地逐步推开，不能搞“一刀切”。
3.不断完善程序和办法，提高科学化水平。要紧扣扩大基层党内民主和选优配强农村基层党组织班子的目标，坚持于法周延、于事简便的原则，不断完善公推直选的程序和办法。一是围绕鼓励更多优秀人才积极参与的要求，科学设定竞职的资格和条件。制定领导班子成员的任职条件，确定实施范围，既保证有效竞争又不降格以求，既为优秀人才脱颖而出创造充分的条件，又从源头上确立正确的选人用人导向。二是围绕促使优秀人才脱颖而出的要求，科学设定选举的程序和办法。目前，各地在公推直选的具体操作程序上各有不同，存在较大的随意性，迫切需要在对公推直选现有程序进行综合对比、删繁就简的基础上，制订简便易行的操作流程，进一步增强操作的严谨性和科学性。从近年来基层的实践来看，公推直选应当有发布公告、组织报名、公开推荐、确定预备人选和差额直选五个必经程序。这些基本程序确定后，必须严格执行，实施过程中不得随意增减，要确保公推直选始终在法律及有关规定框架内稳步推进。三是注重统筹兼顾，合理安排。公推直选环节较多，工作周期相对较长，组织党员群众的任务也较重，因此，必须正确处理选举工作与本地区本单位中心工作的关系，合理制定工作计划，既不能影响中心工作，又不能把工作周期拉得过长。正确处理科学化、民主化与制度化的关系，既坚持履行程序一步不改，又做到科学实施，尽量减少党员集中的次数;既保证宣传发动、介绍人选等各项工作到到位，又要注重效率，控制各项开支。要层层明确责任，建立高效的工作机制。要充分发挥纪委、宣传、统战、人事等部门的作用，争取党外干部的支持和监督，在全社会形成推进公推直选工作的整体合力。
4.健全完善制度，加强衔接配套。公推直选制度与现行的党内民主制度、基层党组织选举工作条例等密切相关。要在继承的基础上不断创新，健全完善相关制度，加强衔接配套，不断增强其实效性和生命力。一是完善操作层面的制度。要重点从有效扩大党员参与面、保证党员投票率，有效推进选举人与候选人双向互动、有效提高公推直选质量、有效降低经济成本等方面，细化程序设计，规范操作办法，完善制度机制，切实加强公推直选工作制度化、规范化建设。二是完善后续的配套制度。要建立健全对公推直选产生的基层党组织领导班子成员的教育、管理、考核、监督等相关配套制度，为他们履职行权、兑现承诺创造良好条件。比如，加强当选干部的任期管理，建立健全领导班子和成员的任期目标及年度目标责任制、实绩考核制、质询评议制、辞职免职制等，既用好的制度选人，又用好的制度教育人、管理人、监督人、激励人。对届中调整的干部，可采取召开党员代表大会等方式作出说明，体现对选举人民主权利的尊重。同时，注意及时把公推直选的有关制度与党内有关章程法规、《公务员法》等相互衔接配套，从整体上推进党内民主制度建设。三是探索妥善安置落选干部的办法。对在公推直选中落选的有职级的人员，区别情况，合理界定其各种待遇和安置措施。对一些即将年满退休或身体状况不佳难以继续工作的同志，可事先调整安排，并做好选前动员。对异地报名参加选举落选的同志，仍安排回原岗位工作。对本地落选干部，可改任非领导职务或是改任低一级职务。
5.坚持有序推进，保证公推直选的正确方向。公推直选工作耗时费力，需要投入大量的精力和一定的财力。在更大范围推行公推直选制度，上级党组织必须高度重视，自上而下地加强思想发动，做好组织动员，着力营造推进公推直选的良好氛围，保证公推直选工作的健康开展。要尊重群众的首创精神，鼓励基层大胆探索，不断促进公推直选制度的健全和完善。以新一轮基层党组织换届为契机，进一步扩大公推直选试点，支持和推动不同区域、不同条件的农村基层党组织积极探索，大胆创新，并逐步向城市社区、非公企业、机关、国有企业、学校、科研院所等领域延伸和拓展，进一步巩固和扩大公推直选的成果。
(作者系中共江苏宿迁市委组织部部务委员、办公室主任)
来源:《领导科学》2010年第3期