西方政党党内民主的功能及发展限度——执政能力的视角 - 坚持共产党的多党合作。。。 - “...

　　自战后尤其是八十年代以来，西方政党普遍重视政党组织的自身建设。其中，为适应时代变化积极发展党内民主，可谓是西方政党为谋求执政及维持执政地位而采纳的一项重要措施。本文重点研究发展党内民主对西方政党执政产生的重要影响，并在此基础上对党内民主的发展限度及其产生的原因做深入一步的探讨。

　　 一　党内民主的功能

　　西方民主的理论与实践最初关注的只是国家治理问题，随着民主思想的传播及日渐深入人心，作为西方政治运行主体的政党也开始关注党内民主问题。受诸多因素影响，西方政党形成了各具特色的党内民主，尽管民主的程度有差异，在很多方面却表现出共性，如由党员选举党内官员及国家公职候选人等。党内民主的功能有多种，其中，政党能否制定符合社会发展的合理纲领，保持组织的廉洁与凝聚力以及发展党员队伍、纳用政治精英等，均与其采纳的各项民主措施相关。同时，发展党内民主也有助于树立民主政党的形象。所有这些，直接或间接地影响了政党执政。因此，从上述诸方面探索党内民主的功能，也可了解其对政党执政能力的影响。

　　1.政党发展党员队伍的能力与党内民主状况息息相关。发展党员对政党执政有两方面帮助：一是党员队伍规模大小有重要的象征意义。规模不大的政党会给民众留下利益代表范围狭窄，缺乏执政必须的广泛民意基础的印象；人数众多的政党则给人以代表社会广泛阶层利益的大众党的印象。二是党员人数多寡对政党有实际的物质帮助。

　　首先，党员交纳的党费是政党重要的财政来源，有的国家还可凭借党员交纳党费的多少给予政党相应补贴，如党费占德国社民党经费的三分之一，而且德国政党每收到1欧元党费可从国家获取0.38欧元的公共补贴。其次，党员可为政党提供无偿劳动，政党以党员为桥梁了解民意，宣传政纲，党员可发挥下情上达与上情下达的作用。再次，作为组织的政党需要各类人才，而作为人才库的广大党员则为政党纳用精英提供了丰富的人才资源。

　　鉴于党员人数的多寡在象征意义和物质意义上均为政党执政提供帮助，因此，西方政党较为重视发展党员。在阶级政党时代，党员征募多依靠特定阶级或阶层的政党认同，在党派意识不断弱化及各种新型政治组织不断涌现的今天，民众对政治组织的加入表现出超越传统观念、强调个人价值和个性化选择的新特点，这使得与个人权利相联系的政治组织内部的民主程度成为民众考虑是否加入其中的一大影响因素。如新社会运动的兴起与其强调基层民主和直接参与民主，强调成员对内部事务较多的参与很有关系，它吸引了日渐个性化的年轻一代。反观传统左、右翼政党，由于过于强调意识形态及组织权威而未能提供足够的个人价值和个性化选择的实现空间，致使党员人数日渐缩减。为应对此问题，西方主流政党采纳的一项重大举措就是发展党内民主，尤其注意使选拔机制、升迁程序民主化，以利吸纳更多的党员，加强政党执政能力。

　　2.党内民主的发展加强了政党制定正确的纲领、政策的能力。鉴于政党政纲关系整个国家发展，因此，政党是否拥有制定正确政纲的能力成为选民衡量其是否拥有执政能力的重要标准。在以利益为根本动力并形成多元化格局的西方社会里，政纲只有反映、协调乃至整合社会各群体的利益、要求与矛盾，政党才能拥有稳固而且广泛的支持基础。要做到此点，通常需要政党发挥其利益凝聚与表达功能。在此方面，鉴于党员来自不同社会群体，其要求本身即可能是其所在群体的要求，因此，通过民主途径使党员充分表达其利益愿望，同样可使政党倾听民意呼声，为其科学决策提供依据。

　　同时，民主决策程序本身具有自动纠错功能，它虽然不能保证每次决策的正确性，但能防止同样的错误再次发生。其好处还在于，民主的决策方式赋予了政纲内在合法性，不仅增强了政党决策的权威性，而且党员通过民主参与决策过程，增加了对政策的认同感，有利于政纲的贯彻实施。如英国工党1997年与2001年大选宣言，均付诸党员投票表决；法国社会党自2002年下台后，就制定未来政纲组织了约5000场各种形式的讨论会，在公开广泛讨论的基础之上制定了五种方案，并在2004年5月的党代会上提交全体党员表决。为党员开通参政渠道，充分利用集体智慧，在充分讨论和多方思考基础上进行科学决策，可谓是西方政党加强执政能力的一项重要举措。

　　3.发展党内民主为政党纳用政治精英提供了便利渠道。精英对政党执政的影响不言而喻，政党执政能力的强弱很大程度通过作为精英的议员、政府阁员及其首脑来表现。同时，党内各级组织的有效运作也需要诸多人才。因此，能否广泛纳用政治精英一定程度攸关政党兴衰。纳用精英与党内人才选拔机制有关，一个民主、公开、多渠道的选拔机制往往有利于有才华的政治家脱颖而出，并增加党员的认同感。同时，鉴于选拔程序是否民主和公正也涉及被选拔人物的合法性，进而影响其政治生命，因此，广泛吸纳精英必须完善人才选拔机制，使之民主化、公开化。

　　在精英纳用最重要的环节——领袖选拔中，尤其应注重选拔程序的民主。领袖不仅代表政党形象，更在政党多项事务中起决定性作用。一名具有杰出领导才能的领袖往往能给困境中的政党带来绝地逢生的希望。鉴于领袖的重要性，西方政党尤其是处于逆境中的政党纷纷将领袖选拔机制的民主化作为其革新的核心举措之一，即将选拔领袖的权力从政党高层内圈、议会党团下放至普通党员乃至广大选民。其中，英国工党、美国民主党及加拿大进步—保守党等均是于逆境中进行的改革；而英国保守党、美国共和党、法国社会党等政党的改革也无不与其广纳人才、招揽贤士以加强其执政能力有关。

　　4.发展党内民主可起到保持政党组织廉洁，加强其凝聚力的作用。保持组织廉洁及凝聚力是加强政党执政能力的基本要求。没有组织廉洁，政党就不能正确运用权力；没有组织凝聚力，政党就不能形成整体合力。这些都会损害其执政能力。保持廉洁及加强凝聚力的措施有许多，发展党内民主就是其中重要一项。党内民主不仅要求权力的合法性来自民主的选举竞争，来自多数党员授权，它同样要求权力应在遵循维护政党整体利益原则下，受到有效监督与制约。因此，发展党内民主的一个应有之义即是健全权力监督及制约机制。真实有效的民主必然伴随一套完整的权力监督制约机制。缺乏监督制约机制的民主，不仅其有效性、真实性与可操作性受到质疑，而且由于权力的滥用而带来腐败等问题，会直接损害政党组织的廉洁性与凝聚力。

　　解决对权力的监督和制约问题通常采纳的做法是建立政党纪律委员会，如德国社民党的监察委员会，法国社会党的中央协调委员会。此委员会通常独立于党内其他权力机构，根据制定的法规对违纪行为进行查处。建立议会督导员制度同样出于此目的，鉴于本党议员言行对政党影响较大，设立督导员（党鞭）可加强对本党议员管理，加强议会党团凝聚力。如在纪律较为严明的欧洲社会党内，一旦议员被督导员发现对本党不忠，重者开除出党，轻者前途受损。由于议员在无政党支持下很难再次当选，因此其言行尤其在涉及重要议案表决上，其投票多从政党整体利益、从巩固本党地位及挫败对手的立场出发，这有力束缚了议员可能出现的各行其是的散漫行为。相比欧洲政党相对强大且有凝聚力的政党及议会党团，美国政党政治地位的边缘化、其松散的组织结构及散漫自由的议员言行，与其缺乏严格的纪律约束和有效的监督机制有较大关系。

　　5.发展党内民主有助于塑造政党民主的形象。在具有悠久民主传统的西方国家里，政党形象是否民主不仅关系其自身的政治合法性，更直接影响选民对其谋求执政的支持。就西方选民主流政治心理取向而言，一个在自由民主的政治框架下进行合法的党际竞争、其本身具有民主的组织框架，并在此框架内进行广泛的政治参与与政治竞争的党，是一个民主的政党。此民主形象赋予政党以政治合法性，而此合法性则符合深受西方民主传统熏陶的选民对一个执政党的基本要求，是其发展政治支持与政党认同的基石。

　　民众的这一政治心理在制度层面也得到相应反映。出于维护民主自由的政治制度的需要，西方诸多国家对政党内部民主运作做了种种法律规定，规定主要体现在两个层面：一是宪法从宏观原则上规定政党内部组织和运作必须遵循民主原则，如葡萄牙宪法规定政党必须遵守透明、民主的组织管理，所有党员共同参与的原则；二是从微观条文上对党内民主的制度化做出详尽规定，如联邦德国于1967年7月24日颁布世界上第一个政党法，此后根据政党活动的新变化多次进行修改。此政党法对政党内各机构组成及职责划分、选举程序及任期限制、财政运作及仲裁等事项做了细致规定。正是在此逻辑下，为寻求合法性及选民支持，西方政党将发展党内民主、塑造民主政党的形象看作是为执政做的一项基础性的准备工作。

　　二　党内民主的限度

　　一般而言，为寻求群体目标而产生的组织，其机制具有以下基本特征：有特定的群体目标，该目标是此组织的灵魂及其取得绩效的衡量标准；有为高效达此目标进行的劳动分工与权威分配；权力相对集中于组织领导层，此领导层运用权力控制组织活动，并将其活动目的导向实现群体目标[1]。作为组织的一种，西方政党同样具有这些特征。如以执政为群体目标，为达此目的，党内有专门的职责分工，并以民主原则为基础进行权力分配，权力相对集中于最高层等。这些特征使西方政党党内出现两种相互冲突的发展趋势：一是党内运作机制出现民主化趋势，二是政党出现组织专业化与权力集中化趋势。这两种趋势同样服务于政党的群体目标，即加强其执政能力。其中，后一种趋势明显形成对前一种趋势发展的制约。

　　1.党内民主的发展受到政党组织日渐专业化的限制。为应对时代变迁，政党组织在演变过程中出现的一个显著趋势即是专业化。专业化首先体现在大量专职领薪官（职业政治家）的出现。为较好应对社会日渐复杂的发展，党内分工也日渐细化，政党因此需要众多有专业才能的人员专门处理各项党务，专职领薪官应运而生，其以专门的技能与全职的工作保证了党务处理的连续性与效率。伴随着政党发展，其对专职领薪官的需求也不断增加。如从上世纪六十年代末至八十年代末，西方政党中专职领薪官普遍大增，以中央组织为例，爱尔兰、德国及意大利的增加比率分别是330%、268%、及140%[2]。

　　借用外部人才库为政党服务也是专业化的重要内容。在西方以阶级-经济维度为社会主要分层标准的时代，受意识形态及政治支持基础的制约，政党决策过程基本局限于党内完成。随着政治环境变化及社会多元化的发展，政党尤其是深受传统政治束缚的左、右翼大党，逐渐出现非意识形态化，其决策过程中的实用主义倾向加强。同时，大量服务于政治的研究性机构纷纷出现，如政策咨询机构、思想库等，这些机构涵纳大量专业研究人才，其主要功能即是通过政策研究对政府公共决策施加影响。鉴于这些机构有较强的政策分析与创议能力，许多西方政党利用其为决策提供思想支持。如英国的“公共政策研究会”、“88宪章”、“公民”等思想库参与了英国工党“第三条道路”的理论革新及政策创议，其领袖托尼·布莱尔的言行许多来自这些思想库的设计，其中最为著名的当属“新工党”一词的设计与宣传[3]。

　　专业化的另一重要表现是政党竞选运动的专业化。此专业化一是指竞选组织的专业化，即政党建立专门的竞选机构应对大选，如美国政党候选人组建的竞选班子、英国政党组建的竞选总部等；二是指竞选组织内人员的专业化，即此组织涵纳大量竞选顾问、媒体专家、公关专家、民调分析家等专业人士，其主要职责是负责制定竞选战略，提出竞选主题，设计广告宣传等。竞选活动的专业化与大众传媒的发展关系密切，伴随电视、网络等传播媒介对社会的日益渗透，媒体逐渐成为政党联络选民的主渠道，为利用媒体巨大的影响力及应对由私有化商业媒体日益发达而带来的其日渐独立性的运作，政党广泛招募媒体专家制定竞选战略，精心设计领袖形象、传递政治理念。这一变革使政党逐渐消褪传统纲领党特色，向关注民意及以民调为基础设计竞选纲领的选举党方向发展。

　　政党采纳上述专业化措施，其主观目的是应对社会变迁，加强政治竞争力。就实践效果而言，许多措施不仅必要，而且有效，对政党加强执政能力起到积极作用。但与此同时，专业化又以其固有的集中性特点限制了党内民主发展。如伴随政党组织日渐复杂化及功能分化，专职领薪官接管了此前由普通党员承担的大量党务，并以明确的职责权限缩小了党员的政治参与空间。而且，由于种种因素，政党对一部分党官尤其是高层官员的选拔并非经由民主选举，而是由上层任命，这无疑限制了党员民主权利的发挥。

　　同时，政党利用外部人才库，征募专家顾问为其决策服务同样限制了普通党员的权利，削弱了其在政党组织中的地位作用，这一点尤其通过竞选运动专业化表现出来。活跃的党员及众多基层党组织在传媒不发达的年代是政党政治动员的主力军，其通过走家串户、公众集会等形式联络选民，不仅拥有向选民解释政党纲领的权利，而且收集民意信息以反馈政党，对政党决策施加影响。相比之下，媒体时代政党竞选的专业化大大缩小了党员的政治参与空间。其中，媒体因其成为另一政治动员渠道而削弱了党员活动的重要性，各类媒体专家进入竞选决策圈又进一步分散了党员对决策的影响力，在权力向媒体专家及政党高层集中的同时，普通党员的民主权利则因其地位的下降受到削弱，这些都成为党内民主发展的限制性因素。

　　2.西方政党集权化的趋势是其发展党内民主的又一限制性因素。集权化是西方政党在其发展过程中出现的另一明显趋势，即政党权力向中央尤其是领袖手中集中，主要表现为人事权及决策权的集中。就人事权而言，中央层对党内人员的任命选拔程序的控制日渐加强，尤其表现在对选区政党议员候选人的提名上。鉴于议员地位的重要，如果政党对其提名缺乏足够的影响力，当选议员就会因其合法性来自地方党组织的支持而在议院活动中以地方利益为重，这容易滋生地方主义，损害政党团结及政策的一致，并削弱政党的行动能力。因此，为便于党内管理以形成富有凝聚力的议会党团，中央层一般采纳直接决定选区议员候选人、对选区政党选择的候选人拥有否决权、享有改变候选人在政党名单中的顺序的权力等三种方式对此提名加以控制[4]。

　　就决策权而言，政党内部重大决策如起草党章党纲、制定竞选纲领、谈判组阁政府及制定具体施政措施等，均由中央层主控。中央层对信息的充分掌握及拥有大量精英人才为决策权的集中提供了条件。同时，此权力的集中也有利于政党加强其权威与影响力，保证其运作效率，这一点尤其可以通过大选后政党对联合组阁问题的谈判过程及施政过程表现出来。鉴于西方国家多为多党制，政党联合执政较为普遍，为寻求执政伙伴，政党间进行的联盟谈判异常复杂和激烈。作为谈判者的政党中央层，往往需要独立的谈判决策权以保持行动的灵活性，因为“只有在没有受到经常性挑战的情况下，精英们方能做出最为恰当的战略选择，太多挑战精英的行为将会削弱作为政党领导人的精英们谈判的可信度，也因此会严重损害处于谈判中的政党的权威和影响力。”[5]

　　施政过程中权力的集中更为明显。西方政党进入政府后，党内高层包括议会党团和政府内阁享有较大的决策自主权，在不违背政党代表大会制定的根本纲领与原则的前提下，高层可根据具体环境提出新议案，对大量具体问题有实质的决定权。这一权力的集中同样出于加强执政能力的考虑。作为执政党，其承担管理国家公共生活及完成本党既定纲领的重任，施政过程充满复杂、多变的因素，拥有决策自主权可使高层施政措施更为灵活，以适应多变的环境。同时，为减少党内摩擦提高执政效率，西方许多国家首脑往往兼任政党领袖，领袖控制内阁，又使权力进一步向中央层内的领袖手中集中，加剧了政党集权程度。

　　权力的集中带来了效率、灵活、权威及纪律，但同时也对党内民主的发展造成了限制。不过，在似乎是相互矛盾的集权与民主这一关系问题上，西方政党出现了一个值得注意的发展倾向，即集权化的发展同时又与直接民主形式的扩展相联系。自上世纪九十年代以来，西方政党在决策过程中扩展直接民主形式，普通党员逐渐参与党内重大问题决策，如选拔领袖、表决竞选宣言等。但是，这一看似向下分权的行为，尽管扩大了普通党员的政治参与，但实际又达到另一种效果，即以领袖为首的中央层加强了对权力的掌控。之所以如此，其原因在于，采纳直接民主的形式可使中央层直接与普通党员联系，绕过了作为中层精英的、地方政党有组织的积极分子对中央可能发起的挑战。鉴于普通党员分散、温和的特性，以及无论在占有信息、知识还是权力方面无法与高层相比，高层可通过控制议事日程、恰当选择付诸表决的议题，以及对讨论进行引导来控制决策。其结果自然削弱了活跃的中层精英的权限，加强了中央层对政党的控制。

　　从上述分析可知，西方政党在其发展过程中同时存在两种趋势：一是政党扩展内部民主，完善民主运作机制；二是政党组织向专业化发展，权力向中央层集中。这两种趋势很明显是相互冲突的，民主固有的分权特征固然与组织的专业化运作相冲突，同权力的集中化发展更是截然对立，后一种趋势明显成为党内民主发展的限制性因素。此两种相互矛盾的趋势同时出现于西方政党内部，主要原因在于其各自功能的发挥有助于政党加强其政治竞争力。如民主以其开放式的参与加强了政党的合法性以及党员与选民对它的认同感；专业化与集权化则给政党带来执政所必须的权威与效率等。

　　作为应对时代变迁的产物，专业化与集权化以其积极的一面构成了对党内民主发展的合理限制；同样是应对时代变迁的产物，民主化也以其合理性一定程度限制了集权化的发展。这一相互限制就其后果而言，实际有助于西方政党的生存发展。因为无论是集中化还是民主化，其对政党的影响除了积极的一面外，又存在着消极的一面，此消极面与其程度相关。过度的民主会使在激烈的竞争性政治环境中谋求生存发展的西方政党行动低效、组织松散；而过度的集中则会使深受民主传统影响并接受自由民主政治制度的西方政党丧失最根本的政治合法性，这些都会损害政党谋求执政及维持其执政地位的能力。

　　因此，这两种趋势的相互制约符合一个意在执政的政党加强执政能力的要求，而对其相互限制的程度，作为行动者的政党则掌握了主动权。统观西方政党的发展历程，通常可以发现一个渐成规律的现象。即当政党处于在野地位时，其党内民主的发展往往比较广泛；而当其处于执政地位时，则更多是对集中的强调，这一现象同样与政党加强执政能力有关。在野党以扩展党内民主为渠道了解信息，反思本党，变革图新以求东山再起；而执政党则更多需要效率、权威及纪律以应对执政重任。当然，除执政的影响外，不同政党也因其性质、传统不同，其党内民主状况、集权程度也不相同。至于如何合理界定两者之间的发展限度，归根结底取决于其能否加强政党谋求执政及维持其执政地位的能力。这一点不仅适用于西方政党，对许多意在执政的政党同样适用。