村民自治：一场“静悄悄的革命”

    村民自治的成功实践，被人视为一场“静悄悄的革命”。与此同时，它也因为其“中国经验”和“中国特色”而招致理论界的质疑。不进一步解决理论问题，会影响村民自治的进一步发展 

    村民自治的发展过程充满了争论、质疑。华中师范大学中国农村问题研究中心的学者是以研究村民自治而见长的，直接感受和体会到村民自治在争论中前行的艰难历程。 

    村民自治是伴随改革开放而出生和成长的。对于村民自治来说，今年具有十分重要的意义。1988年，《村民委员会组织法（试行）》正式实施，从而拉开了村民自治生长的序幕，迄今刚好20年。1998年，经过修订后的《村民委员会组织法》得以通过，村民自治更进一步发展，迄今刚好10年。2007年党的十七大则第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。 

    《村民委员会组织法》提交全国人大常委会讨论时，争论特别激烈 

    1970年代末和1980年代初的农村经济体制改革，建立了家庭承包经营为核心的经济体制，与此相呼应的乡村治理体制却还未定论。当时，有两种思路：一是行政化的思路，即以自上而下的行政体制管理农村社会。这一思路有相当大的影响，因为它实施起来简便，各级干部可以驾轻就熟地治理。另一种思路就是实行基层群众自治，即在乡镇以下设立村民委员会，由村民实行自我管理、自我教育和自我服务。有相当多的人对这一思路存有疑虑：首先，村民自治在我国历史上从未有过，人们十分陌生，不知该怎样实施。更重要的是，村民自治的主体是村民群众，由村民对村民委员会的事务当家作主，而一些人担心农民的素质还不高，村民作不好主，农村会出现混乱。因此，直到1980年代中期，我国基层管理体制尚未定型。 

    将村民自治原则法律化的《村民委员会组织法》提交全国人大常委会讨论时，争论特别激烈，多次列入会议议程经过了多次审议。直到1987年底，这一法律才获得通过。时任全国人大委员长的彭真是该法的积极推动者。早在上世纪80年代初，他就对在广西一些地方自发出现的村民自治形式给予了特别关注，从1982年宪法的修订开始，他就致力于将村民自治作为一项制度确定下来。《村民委员会组织法》虽然得到了通过，但由于争议较大，还是作了严格的限定，将该法后面加上“试行”二字。也正是围绕《村民委员会组织法》的制定，我们华中师范大学的政治学者张厚安教授等人开始将农村政治体制作为自己的主要研究方向，成立了全国第一家研究农村政治的机构――华中师范大学基层政权研究中心，重点就是从事村民自治研究。 

    “九亿农民的民主实践，只有不到九个学者在研究” 

    村民自治作为一项法律制度刚起步，就面临着严峻的挑战。1989年，许多人对是否在农村继续推行以基层民主为导向的村民自治持怀疑态度，担心实行村民自治会把农村社会也搞乱了。正是在这一紧要关头，中央领导同志认为现在不是争论村民自治要不要搞的问题，而是如何搞得更好。 

    1990年12月，中共中央批转全国村级组织工作座谈会纪要时，明确指出：“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”。村民自治因此由点到面，由示范到全面推行。村民自治在实践中创造了许多好的经验，如后来写入党代会报告中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的“四个民主”的提法就来自于村民自治实践。 

    1998年，经过修订后的《村民委员会》顺利通过，去掉“试行”二字。正是在村民自治的实践过程中，我们华中师范大学的学者们开始走向实践，以发现和总结村民自治的实践经验为自己的使命，并将实证方法引入政治学研究领域。当时，国家主管部门的一位官员曾经感慨：“九亿农民的民主实践，只有不到九个学者在研究”。而研究村民自治的学者又主要集中在华中师范大学。 

    上世纪90年代村民自治的成功实践，使村民自治声名鹊起，被人视为一场“静悄悄的革命”。与此同时，它也因为其“中国经验”和“中国特色”而招致理论界的质疑。不进一步解决理论问题，会影响村民自治的进一步发展。我们专事研究村民自治的学者开始由实践经验转向学术理论，根据中国经验，研究村民自治在中国发生发展的历史必然性和合理性，为村民自治的发展寻求更充足的理论支持。2006年，我在中共中央政治局第36次集体学习中，就“我国社会主义基层民主政治建设研究”作了专题讲解。在这次专题讲解中，胡锦涛总书记对于村民自治的意义作出了深刻的阐述。 

    两条基本经验 

    回顾村民自治在争论和探索中不断前行的过程，我们可以发现有两条重要经验：一是村民自治的发展也与我国改革开放其他方面的进展一样，遵循的是“实践第一”的原则。村民自治首创于实践，当它上升为法律制度以后又是通过实践活动，推动着制度的完善，形成了坚持党的领导、人民当家作主和严格依法办事三者一体的运行机制，使我国村民自治这一参与人数最多，也最为广泛的民主活动没有出现大的起伏动荡，大大锻炼了人民群众的参政议政能力。二是着眼未来，从社会主义政治建设的战略高度考虑。如果从单纯的行政管理的角度，行政化的乡村治理更为简单，可能不会出现村民自治进程中发生的贿选等问题，但从长远看，行政化治理只会进一步弱化广大人民的民主能力，使他们难以全面充分享有民主政治进步的文明成果，他们的意见难以直接表达，他们的要求难以得到充分尊重，最终可能出现更多的不稳定因素。所以，实践在先，着眼未来是村民自治发展的基本动力和保障。 

    （作者为华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授、博导）