如何评估农村治理的制度绩效

[中图分类号]D631 12　 [文献标识码]A　 [文章编号]1006-0863(2005)04-0023-04　　

            如何评估村民自治的制度绩效?不仅关乎人们对村民自治的正确认识,而且关乎基层民主的进程。在村民自治研究中,引入治理绩效评估的理论与方法,不仅具有学术价值,更具有深远的实践意义。本文首先要界定治理、制度绩效、评估等基本概念,然后结合我国农村治理实践,提出评估农村治理绩效的基本内容或指标,以期抛砖引玉。

         一、 乡村治理、制度绩效与绩效评估

          治理是指在一定范围内多元主体针对公共事务或共同事务进行协同公共管理的过程。这里所讲的“多元主体”,既包括政府,也包括社区自治组织以及第三部门等。所谓“协同管理”,主要是强调以民主、协商、合作等方式来解决大家所面临的共同事务。 1988年以来,我国农村实行的村民自治制度,是国家旨在提高乡村治理水平、促进农村经济与社会协调发展、改善农民生活质量和生产条件的综合性“社会工程”。这种民主治理乡村的模式,强调国家与社会、政府与农民的良性互动、协同管理。村民直选制度的导入改变了乡村权力结构,村民自治制度的发展促进了农村治理结构的转型,即从过去的政府管制型向公共治理模式的转变。与组织绩效的概念不同,“制度绩效”评估的着眼点,是某一制度或制度建设实际产生的社会综合效应,即制度建设实践对社会政治、经济与文化生活的实际作用。

         美国政治社会学家帕特南对意大利民主制度运转绩效的研究揭示出,传统制度分析关注的是制度如何规范人们的行为,而新制度主义更关注制度是如何改革以及在多大程度上改变人们的行为模式。[1] 帕特南从治理模型来界定制度绩效的各个环节:社会需求政治互动政府政策选择实施。在实证研究这个层面,帕特南关注他的故乡——意大利的民主制度是如何建立并如何发挥作用这个焦点问题。但这并不意味着帕特南的分析模式只适合于个别案例国家。例如,他根据这项研究所发展出来的“社会资本”概念就有广泛的方法论意义。

         在理论上,帕特南综合了西方学术界关于制度绩效研究的三个学派:一是制度设计学派,认为民主制度取决于宪政并来源于宪政,而民主制度的绩效高低,不仅取决于宪政机制如代议民主制度的具体设计,而且同社会对民主价值的尊重密切相关。二是现代主义学派,这个学派强调制度绩效中的社会经济因素,如达尔(R.Dahl)、李普塞特(S.M.Lipset)、伊斯雷尔(ArturoIsrael)等人的学术主张。三是公民文化学派,他们强调民主制度对公民文化、公民精神的塑造功能,如阿尔蒙德(Almond)、维巴(Verba)、白鲁洵(LucianPye)等人的开拓性研究。这些基础研究对我们从理论上把握中国乡村治理的制度绩效很有启发意义。如果我们把村民自治制度在中国农村普遍推行的制度行为,看成是持续的“社会民主工程”,那么我们所进行的制度绩效评估实质上就是对中国乡村民主化进程的评估。如何科学地评价这一对中国民主进程有深远影响的社会系统工程,需要在科学政绩观的指导下,建立一整套科学的评估指标、体系和操作方法。

          在方法论上,我们需要采取社会研究的程序,将村民自治制度放在中国宏观政治和组织环境下,系统地调查旨在改善农村治理条件、促进农民政治参与和公民文化发展的制度与政策绩效。[2]笔者认为,不同的制度绩效,需要采取不同的评估指标体系和方式方法。对于村民自治制度来说,应该特别关注那些具有长效社会影响的制度设计及相应机制。例如,竞选机制的引入对村庄的和谐程度将会产生什么影响?有人认为,在引入竞选制度之前,村庄社会尚可和睦相守,没有针锋相对的派别活动。然而,农村问题学者贺雪峰的大量研究表明,竞选制度有可能打破传统社会的和谐局面,各派势力为了竞选成功无不用其极,滋长社会不信任,诱发社会冲突。[3]那么,这种现象究竟有多大真实普遍性,需要在制度绩效评估的基础上才能判断。

        二、 如何进行乡村治理绩效评估

       村民自治制度是一个系统,其制度要素包括村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的法律法规、操作规程和具体措施等等。村民自治制度建设特别是村民直选制度的导入,促使传统的农村管制模式向民主的治理模式转变。那么,中国农村村民自治制度建设和完善,究竟对乡村治理的实际效果有多大的贡献?笔者认为应从经济增长与公平分配、公共产品与公共服务、政治认同与公共参与、社会秩序与治理能力四个方面进行综合评估。

         1、 经济增长与分配经济增长是社会经济现代化的核心。经济学家提供了一系列衡量经济发展的变量,核心问题是“经济增长”与“公平分配”。经济增长的源泉显然不是民主制度。但是,一个稳定的民主制度为经济增长提供了良好的社会政治环境。改革者一般有这样的期望:以制度变革促进经济增长,并在这个基础上改善社会分配格局。也就是说,经济增长和公平分配是制度变革的经济绩效。制度变革是促进经济增长的条件。对中国农村政治经济发展来说,我们假设村民自治制度有助于改善经济增长的环境:经济能人当权;村庄经济资源开发和管理更加有效;个人投资的安全系数提高;通过信息公开化而交易成本降低等。社会分配是物质财富及经济机会的分配结构与分配过程。这种分配结构与所有制结构有密切的关系,如责任田的分配、宅基地的分配、集体福利的分配等等,都受农村土地集体所有制的制约。一般来说,集体化的农村,其分配结构具有平均主义倾向,这种倾向暗合于乡土中国的均贫富取向。而非集体化的农村,由于农户生产经营能力的自然差异以及经营条件的千差万别,各家各户经济收支差异显著,形成贫富差距。因此,如何合理调节社会分配成为政府和社会所要面对的现实问题。中国的农村经济处于转型过程之中。我们应该考察经济收入来源对农民经济收入的深刻影响。因为农民收入来源的变化集中反映了农村经济的结构性变化。美国政治经济学家戴慕珍(JeanOi)和罗斯高(ScottRozelle)从两个纬度考察了这个问题,一是村庄的开放度;二是非农村经济水平。[4]笔者认为,发达和欠发达农村都可以从这两个纬度来分析其经济收入结构的变化,但还应该增加“谋生技能”这一指标才能更加全面地衡量农村的经济发展状况。表1和表2是作者提出的分析欠发达农村和发达农村社会经济收入及其分配的分析框架。

         2、 公共产品与服务的供给能力与效率提供公共产品和公共服务是一个公共权力组织得以建构和运行的合法性基础。然而,受城乡社会二元结构体制的限制,我国农村社区的大部分公共物品有“村域排他性”,没有村籍的外村人不能分享社区的大部分公共福利和服务,因此农村社区的公共产品和服务其实是共同产品,具有明显的社区性和准公共性。因此,在村庄共同福利的分配上,也就要求建立排他性的制度机制(例如根据村籍资格分配土地和福利)来限制外来人。一般说来,直接影响农村公共产品和服务供给水平的因素主要有三:一是政府的供给能力,二是村集体供给能力,三是村民的互助协作能力。农田水利建设、水土保持、责任田与宅基地分配、农村义务教育、农村治安、卫生防疫、合作医疗、农村基础社会保障等等方面的发展与改进,既是反映农村治理绩效的基本指标,也是衡量农村小康社会发展的实质内容。

          3、 政治文化与公共参与扩大公共参与是增进政治认同的途径。农村公共参与的程度高低,既反映了村民对正式权力组织的认同程度,也反映着乡村治理的民主化程度高低。公共参与包括两个基本方面,一是对公共事务的认知或关注;二是对公共事务的投入或参与。这就要求我们界定政治文化认同及公共参与的层次边界及其变化。例如,从家庭、家族、村社到乡镇地方,是一个由小到大的层次递进关系。根据农民认同的层次递进结构,我们可以区分出家族文化、村社文化、地方文化和公民文化认同及其公共参与。 农民公共参与途径可以区分为制度化和非制度化两种基本类型。在每一种类型中又包括不同的参与方式和目标。制度化参与包括选举、开会、入党、加入群团组织等;非制度化参与主要是指宗族活动、集体拜神、越级上访告状、群体性突发事件等。在此,我们主要研究了制度化参与对村级治理的影响。

         4、 社会秩序与行为规范秩序稳定主要指村庄社会治安秩序、社会和谐、行为规范的维持和巩固,涉及的主要问题有:社会秩序的维护、村民纠纷的调解、村规民约、公民道德规范建设等。村民选举是村民有序政治参与的制度化途径,也是建构乡村民主治理模式的制度基础。村庄社会生活秩序以及道德规范的建立和维护,都有赖于村庄民主治理的实现形式,这些形式包括民主决策、民主监督和民主管理的制度和运行机制。

         三、 研究与展望

        近来,国内外对村民自治制度及其实践的学术研究也出现了一些新的趋势,从探讨村民自治的一般意义拓展到了评估村民自治制度的社会效应研究。例如,德国学者舒耕德(GunterSchubert)和王海(ThomasHeberer)通过系统的文献分析和实地观察等方法,得出了这样的判断:“就西方学者对中国村民选举与民主的争论而言,作为党推行村民自治的初衷,保证农村社会政治稳定这一目标在某些地方确实达到了。在这些地方,地方 选举赋予了村委会权力新的合法性,从而使村委会在落实乡镇传达下来的党的方针和政府政策上更加得心应手。”[5]

         日本学者菱田雅晴认为,社区自治组织(居委会或村委会)掌握的经济活动直接关系到选举的去向,并决定了制度的落实程度。[6]美国学者邱越伦认为,村民选举提高了村干部的责任感和透明度,相对于富裕农村而言,贫困农村把村级治理的民主改革看作是一种出路。[7]美国学者欧博文,香港学者李连江认为,村民自治方案最好被看成是一种尝试,即通过清扫无能、腐败和一手遮天的农村干部,来振兴农村领导活力,这些做法的目的都是为了巩固国家政权。[8]这些分析研究都涉及到了村民选举、村民自治的社会政治效应的评价研究。

         国内学者对村民自治的研究,开始转向村民选举后的农村如何民主治理的问题,并试图分析村民选举对乡村治理过程的实际影响。例如,徐勇认为,乡村治理结构转型的一种可选择的制度安排就是“县政、乡派和村治”。[9]胡荣的分析表明,中国农村竞争性的村委会选举改变了基层干部的激励机制,选举的民主程度与干群关系的密切程度成正比。[10]詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候指出,村民自治将朝着程序化、规范化、具体化,制度机制配套化、一体化,自治模式多样化和保障机制强化等方向发展。[11]

       总之,国内目前对村民自治制度绩效的评估研究,在总体上还处于零散、局部和缺乏全国性实证调查研究的阶段。可以展望的是,从制度绩效的理论视野评估村民自治对我国乡村治理实践的影响,科学地评估村民自治的制度绩效,不仅有助于拓展农村政治研究的新领域,而且有助于我国乡村治理能力的提高。

[参考文献]

 [1]罗伯特?D?帕特南著,王列、赖海榕译:《使民主运转起来》,江西人民山版社,2001。

[2]罗西等著:《项目评估———方法与技术》,华夏出版杜,2002。

[3]贺雪峰著:《新乡土中国》,广西师范大学出版社,2003年。

 [4]戴慕珍、罗斯高:《选举与权力:中国农村的决策中心》,见《中国季刊》(TheChinaQuarterly)2000年6月中国选举特刊,第513-539页。

 [5]舒耕德、王海:《中国地方民主与村民选举:西方学者的评判概念与》,香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系:《第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文集》,2001年3月16—17日。

[6]菱田雅晴:《谁来统治中国农村———日本的关心所在》,香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系:《第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文集》,2001年3月16—17日。

 [7]邱越伦:《中囚的地方治理》,香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系:《第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文集》,2001年3月16—17日。

[8]欧博义、李连江:《在党—国中纳入民主:中国的村民选举》,香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系:《第二届中国人陆村级组织建设学术研讨会论文集》,2001年3月16—17日。

 [9]徐勇:《县政、乡派与村治:乡村治理的结构性转化》,中国社会科学杂志社、荆门职业技术师范学院农村发展研究所合办:转型期乡村社会性质研究学术研讨会,2001,(7)。

[10]胡荣:《理性选择与制度实施:中国农村村民委员会选举的个案研究》,上海远东出版社,2001年。

 [11]詹成付:《中国村民自治的现状和未来的基本走向》,张明亮主编:《村民自治论丛》,北京:中国社会出版社,2001。(作者单位:中山大学行政管理研究中心,广州　510075)(责任编辑:田　禾)