申端锋：村民自治是如何搞偏的

　　编者按 从广州黄埔社区干部用麻袋分赃款，到陆丰村民悬赏百万元征清官来扳倒腐败村官……近年来有关村官腐败的新闻一再刺激着人们的神经。村官腐败之所以泛滥，表明村民民主权利已遭受不同程度的损害，也表明一些地方的村民自治在扭曲。我们不禁追问，到底是什么在阻碍基层民主的进程?村民自治为何又在实行中偷偷变味了?

　　村民自治制度赖以实施的基础性条件并不具备，作为一项自上而下推行的政治制度，村民自治面临基础性危机

　　2010年10月28日，修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》由十一届全国人大常委会第十七会议审议通过，这是《村民委员会组织法》自颁布以来的第二次修订。自1987年《村民委员会组织法(试行稿)》颁布实施以来，村民自治制度开始在乡土中国生根发芽，民主之花盛开在希望的田野上。尤其是经1998年修订之后，《村民委员会组织法》的试行阶段结束，村民自治的发展进入实质性阶段，“海选”得以普遍推广，选票成为村干部产生的唯一合法性来源，村委会选举进一步规范化和常规化，村民自治进入平稳期。

　　“草根民主”效应并没有出现

　　不过，村民自治在推行的过程中也出现了一些问题，比较突出的问题主要表现在两个方面，一是村委会选举的问题，如村委会选举中贿选现象严重，有些地方的候选人动辄花数百万元拉票，严重损害了村委会选举的合法性;另一个问题是村民自治的治理能力并没有得到提升，反而弱化，民主议事难以达成，农民合作无法维系，公共品供给困难，村级治理陷入困境，村民自治对之束手无策，流于形式。

　　最近这次修订就是要回应村民自治在实践中出现的上述新情况和新问题，修订重点在两个方面，一是进一步完善村委会选举和罢免程序，二是进一步完善民主议事、民主管理和民主监督，前者针对的是选举中出现的问题，后者针对的是日常治理中出现的问题。这次修订试图通过进一步完善程序和规则来完善村民自治。

　　进一步来看，村民自治是国家主导的基层民主形式，村民自治的推行与实践属强制性制度变迁。经过20多年的实践，我们发现，村民自治进入乡村社会之后，制度设计者所预期的“草根民主”效应并没有大量出现，反而出现诸多问题，更是难以承载起自下而上推动国家民主政治发展的重任。那么，是哪些因素导致村民自治这一制度的表达与实践出现了严重的背离。在笔者看来，主要是村民自治制度赖以实施的基础性条件并不具备，作为一项自上而下推行的政治制度，村民自治面临基础性危机。

　　村民自治的经济基础丧失

　　所谓村民自治的经济基础，是指村民自治运转所必须的物质资源。村民自治组织作为公共组织，要在全村范围内开展公共治理，提供公共服务，必须要有一定的经济基础作为支撑，即村民自治必须要有相应的治理资源相配套，否则，村民自治就无法真正展开。

　　很显然，对全国大多数农村而言，村民自治的经济基础已经丧失了。分田到户以来，村庄集体经济迅速解体，全国农村出现了一个持续的去集体化趋势，大部分村庄都成了所谓的“空壳村”，村民自治运转所需要的治理资源比较缺乏。

　　村级组织一旦失去了自身的治理资源，便会一味依赖来自上级政府的财政转移支付，经济上的不独立势必导致自治受到严重影响，村级组织只能应付来自上面的检查，对于村民的实际需要，村级组织实际上无心也无力顾及，无法展开实质性的工作，只能维持现状。由此可见，设计再好的制度，倘若离开了经济基础的配合，也只能是一句空话。

　　村民自治的社会文化基础异化

　　村民自治的实施不是在真空中进行的，而是在特定的社会文化环境中进行的，因此，村民自治与村庄社会文化的契合状况，就成为决定村民自治实施绩效的关键。

　　传统乡村社会是不规则的熟人社会，而非契约社会。现代化启动以来，国家进行了持续不断的“送法下乡”，外来的法律制度开始进入乡村社会，村民自治的实施也是这样一个背景下进行的。问题是，当今的乡村社会不再是传统的封闭的小农社会，在市场经济的冲击下，今天的乡村社会发生了剧烈的变化，这使得村民自治的推行面临着更大的困境。

　　今天乡村社会转型的核心特征是，旧的社会整合和社会规范已经解体，而新的社会整合和社会规范却还没有建立起来，导致村庄社会文化处于无序和混乱状态，村民自治的社会文化基础异化，这一异化表现如下：一是家族势力在有些地方的村民自治尤其是村委会选举中还发挥着主导作用，村民自治实际上是家族之治;二是在一些原子化现象较为严重的农村，地方社会的黑恶势力介入村民自治，他们或者出现在选举现场，干扰村委会选举，或者直接介入集体资产承包、纠纷调解等村务活动中;三是在一些地方的换届选举中贿选现象严重，有些地方的候选人为了当选，花数百万元拉票，还有一些地方选举前请客送礼现象严重，甚至出现了“一张票=一盒烟”的现象，破坏了选举的公平性和合法性;四是农民的参与热情不高，甚至出现政治冷漠，只管自己种田，对村庄公共生活和公共治理漠不关心。

　　面临着这样的村庄社会文化环境，村民自治的实施受到了严重考验，不管村民自治的组织和制度设计如何完美，一旦到了具体的村庄社会文化环境中，都会发生变异。

　　村民自治的干部基础弱化

　　除了经济基础和社会文化基础，村民自治制度的实施还需要一支富有战斗力的干部队伍。“路线确定之后，干部就是决定的因素。”选出一个好的当家人，选出一个好的村班子，这是村民自治的干部保障。

　　在村民自治推进的过程中，我们过于重视选举出干部，即认为只要把选举程序做好了，群众的眼睛是雪亮的，他们自然会选出自己满意的当家人出来，这就导致村级干部队伍建设被忽视。更严重的问题在于，规范化的选举程序并不能确保选出好的当家人出来，很多时候也可能把老好人，甚至是坏人选上来。

　　当前的村民自治已经出现了干部队伍弱化这一问题，比如后备力量严重不足，年轻人大都外出务工，生活重心并不放在农村，不愿意在农村挥洒青春，不愿意当村干部。在市场经济背景下，货币成为衡量人生价值的最高标准，村干部的待遇低，退下来后又没有保障，导致在职干部人心不稳，村干部的思想政治素质普遍不高。

　　村民自治作为一项制度设计，要想获得较好的实施绩效，必须同时具备以上三个基础性条件，然后才是制度本身，如果基础条件不具备，再好的制度也是纸上谈兵，不仅脱离实际，甚至还可能损害村级治理，起到相反的作用。

　　这就要求，村民自治的重点不能只放在制度设计和程序规则上，当前主要的问题是要解决基础性条件问题，为村民自治的发展创造一个良好的环境，否则，村民自治只能是“水中望月”。

　　著名学者帕特南在《使民主运转起来》一书中提出，民主政治的绩效与社会资本呈正相关关系，社会资本丰富的地方，民主制度的实施绩效就好，反之，民主制度的实施绩效就差。换言之，使民主运转起来的不是民主制度自身，而是社会资本。帕特南的这一观点对我国目前村民自治的发展颇有启发，要使村民自治真正运转起来，我们必须加强村民自治的基础条件建设，而不仅仅是停留在制度和程序自身。而这则不仅仅是一部《村民委员会组织法》所能够解决的，我们需要将制定一部更为全面的《村民自治法》尽快提上议事日程，以解决当前出现的村民自治基础性危机。 (作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员)