场地环境评价在中国的发展存在的问题和策略探讨

 
中图分类号：X820.3　文献标识码：A　文章编号：1673－1212（2009）02－0181－04
随着中国经济的快速发展，产业结构的升级以及城市建设速度的加快，土地性质的变更已变得越来越频繁，其主要表现在：一批生产技术水平较低、能耗高、污染重的企业逐渐被淘汰；城市发展的重新规划定位，使得许多原本地处于市区的化工厂、农药厂、钢铁厂、金属冶炼、电镀或机械加工厂等污染监控企业，逐渐从市区迁到郊区的工业集中区域；城市功能的不断完善，使得原本农用或闲置的土地，由于工业开发区的扩容，或房地产开发，或公共设施的建设而改变其使用性质。而用地性质的改变，一方面，搬迁或关破的工业企业，可能由于历史原因，因生产或管理不当对场地的土壤或地下水等造成一定影响，甚至污染；另一方面，可能由于地方政府的监管不力，或企业在新场地的环境保护措施不当，造成新的场地污染。
场地环境评价（Environmental Site Assessment），也称为环境场地评价，是评估拟转让场地潜在环境污染与责任的过程[1]，即对场地上过去和现在的各类活动，特别是可能造成土壤和地下水污染的活动进行调查，分析和评价场地环境状况及环境风险，并提出相应的治理措施的方法和手段。其评价目的与场地交易类型有关，主要分为如下三类：（1）建立新置场地或租赁场地的环境背景值，降低投资风险；（2）识别或确认搬迁或中止租用场地的环境污染；（3）在企业并购或合资之前识别或确认场地的潜在环境污染，明确污染责任。文章主要介绍场地环境评价在中国的现状及其发展趋势，以期为场地环境评价在中国的发展提供一定参考。
1　场地环境评价在中国的现状
1.1　中国场地环境评价方法和标准的现状
虽然2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中规定了对土地利用的有关规划和建设活动须进行环境影响评价，但是规划和建设项目开始对场地的利用之前和结束对场地的利用之后，中国对场地本身的环境评价一直没有相应的规范。值得一提的是，浙江省2006年6月1日开始实施的《浙江省固体废物污染环境防治条例》中明确规定，“污染企业在搬迁后，其原址的土地在开发利用前，必须经过环境评价部门的环境影响评价，被污染的土壤，只有经过清理和处置达到环境保护要求后，方可被开发、利用”。而在2007年1月，北京市环保局也颁布实施了特别针对土壤和地下水的《场地环境评价导则》，将场地环境评价划分为污染识别、污染确认与风险评估和治理措施三个阶段，明确了相应的评价方法，并在归纳国外部分国家土壤修复临界值的基础上，推导出居住用地中部分污染物的土壤修复临界值，为中国场地环境评价的实施提供了重要的参考。
在评价标准方面，目前仅有土壤环境质量标准，工业企业土壤环境质量风险评价基准和展览会用地土壤环境质量评价标准等（见表1）[2]，前两个标准由于制定时间较早，已不能满足土壤环境评价的要求，而展览会标准由于是行业标准，推行范围较小，尚未得到广泛使用，使得现有的标准难以在实践中得以较好的应用。据了解，2006年实施的全国土壤污染状况调查，将为土壤环境质量标准的更新，以及土壤污染防治法的出台提供重要参考。而在地下水评价方面，其调查评价和修复方法，在中国刚开始起步，也仅有1993年颁布的地下水质量标准供参考。据报道2007年以来，国家已开始对长三角、珠三角和华北平原等区域的地下水进行调查评价，了解中国地下水的污染状况。
目前，场地环境评价相关的研究报道主要集中在评价标准方面，如上海市标准化研究院的马娜[3]在概述国外场地环境评价发展的基础上，提出场地环境评价应该以科学合理的风险分析评价方法为基础，依据发达国家的成功经验，以明确的法律法规来推进和实施，同时还应完善评价中的评价因子。臧振远等[2]提出在污染场地的环境评价标准设定方面应该细化场地／土地的利用方式，增加污染物的种类，并与现行的标准和法规相匹配。此外，江苏省环科院的王华[4]指出，研究出台土壤钻孔和地下水监测井安装技术规范对于场地环境评价的实施也是十分重要的。的确，目前中国有关土壤和地下水污染的法制不健全，评价方法和标准的不明确，已成为场地环境评价推进和实施的瓶颈。
1.2　中国场地环境评价项目实施现状
目前，中国正在或已经实施的场地环境评价项目主要集中在四个方面：
其一，国内企业搬迁，或中止场地租赁后的污染识别和确认，以及进一步的修复；如王华[4]等运用美国、澳大利亚场地环境评价技术方法，对南京某化工厂搬迁后的场地进行土壤和地下水环境评价，以了解其主要污染物的种类和污染范围，并制定了污染修复方案。此外，还有如北京化工三厂，广州氮肥厂和重庆博森等企业搬迁后的土壤和地下水调查和修复，都属于这个类型。
其二，外资企业在新建，扩建，改建前对场地的土壤和地下水环境状况进行调查，建立相应的土壤和地下水的环境背景值；如陆琴等[5]对上海某合资企业拟建场地（原为上海的老厂区）的土壤和地下水环境状况进行取样分析，以了解该场地的环境状况，明确污染责任。
其三，企业（主要是外资企业）在并购过程中，对其目标企业所在场地的环境状况进行调查与评价，以明确污染责任，降低潜在的环境风险。
其四，外资企业对其场地进行土壤和地下水的环境监测，以了解其生产经营活动对场地的影响程度。如，壳牌与统一石化合资后，于2007年10月委托URS在北京、无锡、咸阳等地的工厂对土壤和地下水进行测试，调查合资公司在运行过程中是否已对当地的土壤和地下水环境造成污染及污染的程度[6]。这在一定程度上也是企业社会责任的一种体现。
其五，在政府公共设施建设过程中，以环境影响评价为基础，对相关场地的土壤和地下水做进一步评估，以树立良好的社会形象。如2008年2月，上海市环科院开始承担的“上海轨道交通二号线东延伸段工程广兰路站污染土壤与地下水调查、评估及处理处置项目”。
1.3　发达国家和地区场地环境评价项目的实施现状
1980年颁布实施的超级基金法，使得美国的场地环境评价以及后续的修复工程有据可循。而美国材料与分析协会（ASTM）为各类场地的环境评价提供了方法上的指导，这些标准中最被广泛认可的就是：《ASTM E1527场地环境评价标准指南：第一阶段场地环境评价程序》，《初步环境尽职调查：交易筛选程序》和《ASTM E1903场地环境评价标准指南：第二阶段场地环境评价程序》，构建起完整的场地环境评价工作程序。而在评价标准方面，各个地区均依据当地实际制定了相应的环境目标值和环境修复值标准。如美国环保署第九区标准（USEPA Region 9 Preliminary Remedial Goals），是针对直接接触途径的工业、住宅用土壤制定了相应的初步修复值。据报道，美国在20世纪90年代用于污染土壤修复方面的投资有近1000亿美元。
欧洲，1994年，欧盟各成员国、欧洲共同体委员会、欧洲环境局设立了欧盟污染土地共同论坛，此后出台了污染场地风险评价协定行动（the Concerted Action on Risk Assessment for Contaminated Sites），明确了场地的环境调查与分析方法、土壤和地下水的背景值和指导值等，并从1996年初开始在荷兰、英国、法国、德国、丹麦等国推行。据报道，1995年仅德国就投资60多亿美元进行土壤修复。
日本，自20世纪70年代以来，日本建立起了较为完善的专门性土壤污染防治法体系，2003年生效的《土壤污染对策法》规定，对于使用了25种控制物质的工厂和事业所，在其停产或搬迁时必须进行土壤质量的调查。基于该法而实施的土壤污染状况调查、指定的受污染土地，以及修复的受污染土地的数量明显增加。不仅如此，国家立法还带动了地方性法规或指南的发展，大量企业自愿采纳土壤污染防治措施，仅在2004年，就完成了838项土壤污染调查，其中基于《土壤污染对策法》而实施的调查就有130项[7]。 在台湾，于2000年2月颁布的土壤与地下水污染防治法指出，当污染场地的土壤污染或地下水污染来源明确，且污染物浓度超过“污染物管制标准”时，该场地将被所在地主管机构公布为土壤或地下水污染的“控制场地”，如“控制场地”经进一步评估，其污染可能对人民群众的健康或生活环境有较大影响的时候，经核实后将被公布为土壤或地下水污染“整治场地”，即须对该污染场地做进一步修复。在颁布该法的同时，还有约20项相关法规作为配套，其中包括污染调查方法，污染管制标准，治理费收费办法等，构建起完善的场地评价与修复体系。据报道，2005年间，台湾政府用于土壤调查与整治方面的经费约为1.6亿元人民币，其中污染调查占20.6％，污染整治占45.2％，规划分析等占34.2％；而从全社会的总体投入看，到2007年，台湾土壤和地下水领域相关的投资总额约为20亿人民币。
2　中国场地环境评价的发展趋势
2.1　中国实施场地环境评价的必要性分析
场地污染会对人体健康和生态环境造成各种危害，因此，有必要将场地环境评价提上议事议程上来，避免再走“先污染再治理”的老路。
首先，对于政府来说。目前，中国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。因此，必须把土壤污染防治工作和场地环境评价工作摆上更加重要和突出的位置。
其次，对于企业而言，在投资建厂和收购企业过程中进行场地环境评价，有助于企业对于现在和将来企业运行的风险管理，从而降低投资在环境方面的风险。如果投资和收购过程中没有进行场地环境评价，企业可能会承受巨大的资本风险比如被罚款，控告，清理污染的场地，甚至被勒令停产。因此，为了避免或降低潜在的环境风险，企业在购买或转让土地前进行土壤和地下水的环境评估，是十分重要和必要的。
2.2　法律法规与标准的制定与修订
据悉，中国于2005年开始了全国范围的土壤污染状况调查，并将于2008年初步完成数据库和信息系统的建设。目前，关于土壤和地下水污染防治的一系列法律法规正在制定或修订过程中。国家环境保护“十一五”规划明确提出：“开展全国土壤污染现状调查，建立土壤环境质量评价和监测制度，开展污染土壤修复示范。搬迁企业必须做好原厂址土壤修复工作，对持久性有机污染物和重金属污染超标耕地实行综合治理”。并提出“十一五”期间将修订《土壤环境质量标准》，制定《建设用地土壤环境质量标准》等，并配套制定相应的质量评价技术规范。
2008年以来，国家环保部提出了“建立新增建设用地土壤环境现状调查制度，加强城市建设用地和遗弃污染场地环境监管”。并承诺“早日将《土壤污染防治法》列入人大立法规划”，“制定《关于加强土壤污染防治工作的意见》和《城市遗弃污染场地环境监督管理办法》”，“制定建设用地环境质量、污染场地判别、污染土壤修复标准等技术标准”，“对现行《国家土壤环境质量标准》提出具体修订方案”等列为今年土壤污染防治工作的重点。在2008年6月6日颁布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》中，进一步明确了土壤污染防治的重要性和必要性，并提出到2010年，将初步构建土壤污染防治的政策法律法规体系。
在地下水方面，据新华网2005年11月的报道，全国660多个城市中有50％的城市地下水遭到不同程度的污染。自2004年开始，原环保总局开始了《全国地下水污染防治规划》的编制，以完善地下水污染防治的政策法规和技术标准体系，将地下水的污染防治提上议程。
此外，在调查程序和方法上也应该有所规定。目前大多数调查企业采用的是美国ASTM的标准方法进行采样，采用美国EPA的方法进行样品的前处理和分析，参照荷兰或美国的相关标准进行对比。因此，中国应该在吸收发达国家和地区先进经验的基础上，制定出符合中国国情和要求的相关调查方法和修复标准。  3　结论
随着外资的大量进入，近年来场地环境评价在中国发展非常迅速。在提供场地环境评价服务的企业方面。据了解，中国现有提供相关服务的外资咨询公司约有10家，如UPS，ERM，ESD，MWH等，专门为外企提供土壤和地下水调查等场地环境评价的服务。同时，许多国内企业和政府事业单位也开始进入场地环境评价行业，如北京永新环保，北京建工，各地环科院等。在进行的场地环境评价项目方面，如北京环科院已开始对北京焦化厂搬迁场地进行环境评价，江苏省环科院中标南京原浦津化工有限公司场地进行包括修复在内的环境评价。此外，由于土壤和地下水的修复通常具有花费高，修复周期长，见效慢的特点，因此，无论是政府还是污染者，都无法单独承担场地污染修复的巨大费用，应通过民事责任制度、土壤污染整治基金制度、保险制度等实现土壤污染整治民事责任的社会化。2008年，华泰保险公司作为内资保险公司中首家试水环境污染责任保险的企业，向市场推出了“场所污染责任保险”及“场所污染责任保险（突发及意外保障）”，为污染场地的修复项目的运作与实施提供了一定参考。
此外，还应该建立场地环境评价的市场准入机制，如在环境影响评价的基础上，对具有环评资质的单位在技术能力、人员、设备、环境设施、能力验证结果及相关业绩等方面进行资格认定，确定一批技术能力雄厚，市场信誉较好的企事业单位颁布场地环境评价的资质；同时，对提供样品采集和分析的实验室进行综合评定，确立以CMA（中国计量认证）和CNAS（中国合格评定国家认可委员会认证）认证为基础的选择标准。
随着相关调查程序和方法的制定，相关分析方法的明确，以及土壤和地下水质量评价标准的修订，场地环境评价在中国将取得迅速发展，为中国的土壤和地下水环境保护事业贡献一份力量。