制约我国效益审计发展的瓶颈问题探讨

制约我国效益审计发展的瓶颈问题探讨
发布时间：2005-10-26 9:00:00    阅读次数：781    评分(0票，平均0.00分)
来源：审计署网站      作者：张培林 编辑：david
简介： 效益审计在审计署五年规划中已被确定为审计工作主要方向和目标，然而如何创立和发展我国效益审计的模式和方法、准则等理论框架，截至目前，我国审计界没有 明确的或权威的定义，广大审计工作者的审计实践因此受到影响。本文根据笔者自己的认识和学习体会，提出解决这一问题的几点设想。


2003年审计署制定颁发的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，适时提出了要在国家审计中积极开展效益审计，实行财政财务收支的真实合法 审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。同时指出，效益审计以揭露管理不善、决策失误 造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。然而时至今日，五年规划时间即将过半，但效益审计在我 国审计机关的发展水平各异，大多数审计机关的审计工作与五年规划中有关效益审计要求相去甚远，甚至出现了许多认识和操作上的混乱。造成这种现象的原因笔者 认为主要由以下主要瓶颈问题没有很好地解决，滞后于审计实践的需要，因而影响了效益审计的健康发展。
一、效益审计的概念和定位等理论问题亟待澄清
谈到效益审计，人们自然而然和国外的绩效审计联系起来，甚至有人简单地认为两者就是一回事。《最高审计机关国际组织审计准则》把国家审计的项目 类型分为两类，一类是合规性审计，一类是绩效审计。合规性审计基本与我国开展的财政财务收支审计相当，绩效审计则指审计机关对被审计单位管理和使用公共资 源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。具体地在最高审计机关国际和亚洲组织的绩效审计准则等文件中都有明确规定和定义。但仅仅停留在这些机构的 定义上远不能解决各国审计实践的需要，因此各国最高审计机关在开展自己国家的政府绩效审计时，结合各自的审计法律地位、国情和审计工作现状都不同程度的出 台了自己的绩效审计或综合审计、价值为本审计等准则、规范和指导性的意见等，对于发展和提高各自的审计工作和监督能力起到了很好的作用，也极大地丰富了现 代审计的内涵。
我国的效益审计从审计署成立之初就开始探索和实践，曾经尝试过把财务收支审计向效益和管理审计延伸，或者把财务收支审计和效益 审计结合起来等，而且各级审计机关在实践中取得了很多很好的审计案例。2003年审计署颁布实施五年规划时李审计长曾经讲过：“效益审计，这是大家非常熟 悉的一个名词，也是同志们长期以来一直在思考的问题。很多同志在若干年前就提出，要搞效益审计，搞绩效审计。当时我说，在现有条件下，我不赞成去搞国外的 那种正规的绩效审计。……为什么现在要提这个问题？主要有三个原因：一是客观形势发展的要求。二是客观条件基本具备。三是中国审计正在逐步与先进的世界审 计潮流相适应。我们所强调的效益审计，是区别于财务收支审计的另一种不同类型的审计，但并不是否定在财务收支审计时结合进行效益审计，只是不能替代，这是 不同类型的两种审计。但它们是相互联系的，不要把两种审计类型割裂开，对立起来。效益审计也必须从财务收支入手，但目标要明确，主要是揭示和解决效益上存 在的问题”。应该说审计长的此番论述已经基本勾勒出一个适合中国国情的效益审计的基本框架。但是，截至目前，我们由于还没有一部正式的国家审计机关对开展 我国效益审计的理论、方法指南或指导。使得我国基层广大审计工作者对效益审计的认识和理解也仅限于此，甚至还未真正认识到这一步。
笔者根据对相关国际审计准则、国外绩效审计实践和理论的研究及认识、我国国家审计的职能、法律地位和现阶段的国家财政经济政策状况和宏观管理模式的实际，效益审计的概念和定位等理论问题提出以下几项认识。
（一）我国国家审计机关除履行传统的合规性基础上的财务收支审计之外的基于公共财政资金使用效果和相关配套政策执行状况基础之上的专项审计、审计调查及经济责任审计等形式，都应视为具有中国特色的政府效益审计
首先我国审计机关目前大量开展的对公共财政资金使用效果和相关配套政策执行状况的专项审计行为主要是对资金使用的合法、合规性和是否贯彻节约、合理有效 原则方面的审计。合法、合规性的检查依然是传统的财务收支审计方式和手段，而是否贯彻节约、合理有效原则方面的审计明显已经具有了现代政府绩效审计的理念 和雏形。实际上我认为我国审计机关的这种审计形式已经是具有我国特色的政府绩效审计，因为它的主要审计目的中已经贯穿了审计查处资金的使用上是否贯彻了经 济性、效果性和效率性的效益审计原则，虽然将合法合规性依然放在首位，恰恰体现了我国审计紧扣时代脉搏，服务国家财政经济政策的需要和监督各级政府职能部 门贯彻执行财经纪律的现状的务实原则，也同时符合效益审计不脱离财务收支审计和依赖于财务收支审计的原则，顺应了世界各国审计机关的基本惯例和做法。在这 一领域，审计署及其派出机构在过去多年的审计中已有很多案例可以印证，如对投资审计中的国债专项资金审计；财政审计中中央补助地方资金专项审计；农业和社 保审计中的养老保险和失业保险审计等等。虽然我们没有直接提出效益审计，但是对资金使用的浪费损失、决策失误、管理不严和效益不高等方面问题的审计监督力 度逐年加大，越来越具有效益审计的特征。
其次，我国各级审计机关近年来开展的领导干部任期经济责任审计也是一项我国政府审计的大胆尝试和履行 职责的重要手段。从其审计的目标、意义和范围、方法等方面来看，无处不渗透着绩效审计的影子。如《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》 中规定的任期经济责任审计的重点内容主要包括被审计的领导干部任职期间所在单位（所在地区）的财政财务收支是否真实，有无作假账；贯彻执行国家重要经济政 策情况；有无个人违反决策程序或决策造成重大损失情况；个人遵守有关廉政规定情况等。上述审计的特征虽然和西方绩效审计没有必然联系，但殊途同归。在澳大 利亚联邦审计署每年的绩效审计报告中有相当部分审计也是对政府机构是否履行法定职责的业绩状况的审计，仅仅不同之处是绩效审计主要反应政府机构履行责任情 况而不是领导者个人。如该国联邦审计署2000年对当的出入境检验检疫机构的管理绩效审计、1998年对儿童帮扶部门的管理职责履行情况的审计等都属于此 类审计。