国企改制存在漏洞 应加强国有资产监管

加强国有资产监管

作者：郑宗汉

当代经济研究

　　[摘要]国有资产是我国现代化建设最重要的物质基础和生产关系基础，总额巨大，地位重要。但管理运行中存在不少漏洞和问题，不断受到侵犯，遭受损失，亟需加强监管。规范改制，加强风险管理，是监管的重点。

　　
　　一、加强国有资产监管是一件大事
　　
　　国有资产是我国现代化建设最重要的物质技术基础，也是我国社会主义制度最重要的生产关系基础。它掌握经济命脉，分布于我国关系国民经济命脉的重要部门和关键领域，代表着当家做主的广大人民的地位、根本利益和权利，制约引导社会经济发展方向，调控关系全局性长远性和关键性的宏观经济发展过程，决定社会生产关系的性质和生产力水平，为社会主义现代化建设和人民生活提供最重要的生产资料和消费资料，带动、引导和决定着我国沿着社会主义道路健康顺利发展。贯彻胡锦涛总书记的讲话精神，加强国有资产监督，关系到公有制主体地位和作用的更好发挥，关系到社会主义现代化的进程，也关系到贯彻落实科学发展观和转变经济增长方式，是一件具有根本性意义的大事。
　　我国国有资产是随着我国社会主义制度的建立、发展和完善而逐步建设和积累起来的，是全国人民多年来辛勤创造性劳动的成果，来之不易。新中国建立初期通过没收官僚资本和对民族资本主义工商业进行社会主义改造赎买形成的国有资产合计不到200亿元。大量重要国有资产主要是在党的领导下，由全国人民紧衣缩食，艰苦奋斗，通过一个又一个五年计划的大规模投资建设形成的。到1978年改革开放前夕，国有资产达到0.72万亿元，形成了一个以国有资产为主体、以国有大中型企业为骨干，包括国有重工业和轻工业、沿海工业和内地工业、高新技术工业和劳动密集工业、国防工业和民用工业、交通运输业和金融流通第三产业在内的工业体系和国民经济体系。质量不能说是很高，但现代社会应有的东西基本上都有了，而且是社会主义性质的，初步改变了旧中国一穷二白的落后的面貌，为我国社会主义制度和生产力的发展奠定了基础。这是走向中华民族伟大复兴的第一步，是一个重大飞跃。当然，由于过去缺乏经验，实行高度集中的计划经济体制，地方和企业缺乏经营管理自主权，国有资产的应有作用没有得到充分发挥，优势没有完全体现出来。资产的结构和分布不够合理，大大小小都办国有企业，分散了精力和力量。1978年以来，通过改革开放，建立社会主义市场经济体制，实行两权分离，扩大地方和企业自主权，调整资产结构和分布，国有企业数量和职工人数大幅度下降，资产规模扩大，质量提升，分布和结构有所完善。2007年，全国国有资产总额达到34.7万亿元，比1978年增长了47.19倍，比1998年增长了1.57倍，其中中央国有资产达到18.8万亿元，比1998年增长了2.6倍。全国国有固定资产达到11.77万亿元，无形资产1.04万亿元，分别比1998年增长了86.8倍和3.7倍。国有资产在全国资产中占47％以上。虽然尚有不该退的退了，该发展的没有发展，但形成了这么大规模的国有资产，总体质量较高，绝大部分属于现代化程度较高的关键生产资料和骨干设施，在现代化建设中一直起着举足轻重的骨干、支柱和支配作用，人们是欣慰的，其重要性和意义自不必说。
　　
　　二、国有资产管理中存在漏洞
　　
　　我国国有资产规模巨大，地位作用重要，但运行管理中仍存在不少问题和漏洞，不断受到侵犯和流失。漏洞流失环节五花八门，千奇百怪，屡禁不止，在一些环节、地区和单位几乎天天发生，令人忧虑。
　　一是国企改制中的漏洞和流失。“改制”是改革国有企业管理体制，不是改变生产资料所有制。可是有些人不这么看，也不这么做。他们不断宣传公有制“不符合人类本性”，“效率低”，“产权不直接”，“国有经济最多只应保留20％”等等，必欲把国有资产改光而后快。全国各地在国企改制中，在这种思想指导下，通过对国有资产不评估、低估、漏估、错估，把优质资产估为劣质资产，把账内资产划为账外资产，制造假账假亏损等等手法，把大量国有资产转移到个人手里，造成了国有资产的严重流失。前些年的流失人们记忆犹新：1982～1992年流失5000亿元，平均每年流失500亿元；20世纪90年代流失额扩大为每天流失9.2亿元；到2000年，90％以上国有小企业资产化为私有，大量中型国有企业的资产也以极低的价格甚至无偿转入少数人手中。目前这种流失并未停止，在全国各地仍不时发生，手不仅伸到中型企业，而且伸向大型骨干企业。
　　二是与外资合资合作中的漏洞和低价出让国有资源，低估入股国有资产造成的流失。前不久一个省的市政府组团赴美招商，未经认真考察对方资产和资质，也未经有关部门批准，就让一个缺乏资金和管理经验的美国企业，拥有了我国一家大型优质国有煤矿的56％的股权，以及几十平方公里的优质矿产资源的采矿权和经营权，滥采乱挖，短期内获利20亿元。尔后这家美国公司又将股权高价转手倒卖，造成上百亿的国有资产的流失及国有优质资源流失。以令人难以理解的方式低价出让国有战略资源、重要生产企业和名牌等现象仍在继续，屡见不鲜。一些外资用少量投资控制我国众多重要行业造成的国有资产流失难以计算。
　　三是海外资产管理、国有资产海外上市和投资中的漏洞和流失。我国在海外的国有资产不断增加，但大多数都存在着管理不善，被少数人侵吞占有，谋求私利的现象。有的部门对本部门有多少海外企业，多少海外国有资产也说不清楚。具备条件的国有企业海外上市是正确的，也应该加强海外投资，但是不论上市、对外投资，还是多元化经营，都必须维护国有资产的权益，保证国有资产的安全，防止风险，慎密决策，谨慎操作。有些单位不具备条件，不经科学论证，盲目上市融资，盲目投资，造成一次又一次的国有资产严重流失，不接受教训，不追究责任，若无其事，视为“理所当然”。交通银行在香港上市，英国汇丰银行出资144.61亿元购进91.15亿股，每股为1.86元。到2007年中期，交行市价接近10港元，汇丰净赚800多亿元。2007年交行A股上市，汇丰又赚100多亿元。中国银行在香港上市，苏格兰皇家银行等4家银行以51.75亿美元购得近20％的股份，购价1.22元。上市后，按2007年9月7日盘中价格计算，4家公司净赚1932亿人民币，收益达4.8倍。中国工商银行上市，高盛等出资37.8亿美元购入10％的股份，价格1.16元，上市不到一年，高盛等净赚2018亿元。一家美国银行入股我国建行，2007年底一次就赚了1300亿元。中石油到美国上市融资29亿元，可上市4年海外仅分红就失去119亿美元。中石油、中石化、中移动、中联通4年海外分红超过1000亿美元。28家中央国有企业盲目投资违规从事金融衍生产品业务，盈的是一个数，输的是两个数。到2007年8月，中国银行投资美国证券和按揭抵押债券亏损3800百万元，建设银行投资美国证券，亏损576百万元。华尔街日报的一篇评论写道：“打开这两年的业务利润表，最赚钱的华尔街经理人，有一半与中国有关。一个不争的事实是，这些银行家在中国不是赚了很多钱，而是几乎赚走了所有的钱”。中航油新加坡分公司工作人员违规从事期货指数投资，被几家投机商串通合围，造成巨额损失和债务危机的事，更是众所周知。
　　四是经营管理中的漏洞和造成的流失。不做认真调查论证，仅凭少数人拍脑袋决策，随意投资，乱上项目，搞低水平重复建设，严重污染环境建设，错误转让兼并，盲目为别人担保，盲目举债或外借，造成国有资产有去无回，投了白投，还要付出新成本治理。一个重大项目投资损失往往上亿、几十亿、成百上千亿元，有的地区政府不当投资占总投资的20％以上，有些国有企业投资30％打水漂了。
　　五是对工作人员管理中的漏洞。国家和国有企业工作人员是代表国家来经营管理国有资产的，可是由于有的素质不高，个人利益膨胀，钻管理疏漏的空子，贪污受贿，侵占国有资产，为个人谋利不惜国有资产遭受巨大损失。这些年来，每年因贪污受贿犯罪的国家干部和国有企业一二把手达上千人，每年造成国有资产流失上千亿元。且有增无减，越演越烈。有的把国有企业视作个人财产，把工人视作雇工，任意支配使用，使国有企业失去社会主义性质。
　　国有资产作为社会主义的物质基础和生产关系基础，只有得到保护、优质高效运转经营和不断发展壮大，公有制的主体作用才能得到发挥；国有资产流失直接削弱了公有制的物质基础，削弱了公有制的主体作用，削弱了社会主义生产关系的基础。劳动人民多年辛勤劳动和本来应用于建设社会主义、共同致富的劳动成果被转移到私人手中，引起人们的不满，败坏党风，败坏社会风气，影响党的威信，造成社会不安定因素，带来许多不应有的社会矛盾和后果。国有资产管理中的种种漏洞和流失的长远影响和后果更不可低估。
　　国有资产管理中的另一个问题是，有的经管者管理水平不高，缺乏信心，缺乏大局意识、长远意识和战略意识，只顾眼前局部，只见小利，该发展的不发展，该增强的不增强，缩手缩脚，畏首畏尾，不思进取，不敢抓重大关键设施和技术进步，不敢向自已所没有的国家最迫切需要发展填补建设的方面攀登。有退有进，光退不进，以退为荣，似乎改革的目的就是退，退的越多越好，越快越好，非公有制经济占的比重越高越好。有的不按社会主义生产关系和应有功能的要求经营国有资产，以“现代化方式”实际上是资本主义方式来改造国有企业，使国有资产社会主义性质有名无实，公有制主导支配地位作用有名无实，国有资产的应有功能和优势严重削弱丧失。
　　
　　三、加强监管刻不容缓
　　
　　国有资产经营管理中的漏洞，有体制机制上的问题，有干部素质和管理水平上的问题，有政策方针和指导思想上的问题，没有按照公有制经济的应有性质和要求办，监管不力，监管不严，监管不到位，是重要原因之一。
　　我国宪法规定，社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础，国有经济是国民经济的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。加强国有资产监管是维护、经营、发展和充分发挥国有资产主导支柱作用的前提和基础，是经营管理好国有资产的内在要求，也是健全完善国有资产管理体制机制的重要组成部分。监管具有监督与管理的双重职能，它一方面要进行监督，另一方面要进行管理；一方面监督管理生产力，另一方面监督管理生产关系，使监管结合，对生产力的监管与对生产关系的监管结合，通过对国有资产从决策投资、发展方向、发展内容，到经营管理制度、方法以及整个经营运行过程的监督管理，发挥国有经济发展生产力方面在现代化建设中的支柱作用，发挥国有经济实现社会主义生产关系方面的主体作用。监管的第一任务是保证国有资产安全。但监管的职能决不限于保证国有资产安全，其本职职能是使国有资产进一步发展壮大，在发展社会生产力和社会主义生产关系方面发挥更大更好的作用。规模巨大的国有资产产生、发展、运营过程，就是国有资产监督管理过程，通过监管，维护国有资产安全，提高国有资产质量，发挥国有资产作用，保值增值，促进社会主义事业不断发展壮大。国有资产规模越大，越需要监管；管理经验不足，体制不完善，漏洞越多，越需要监管。目前我国虽然已建立了从中央到地方的国有资产管理机关，国有企业管理水平不断提高，但国有资产管理中的漏洞很多，监管并未到位，许多该做的事未做，加强监管刻不容缓。
　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。邓小平同志说：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则”。胡锦涛同志一再强调两个“毫不动摇”。加强国有资产监管，保护发展公有制经济，是国家的责任，各级政府的责任，全国人民的责任。对于国有资产，我们必须依法进行制度监管，政策监管，体制监管，舆论监管。没有建立国有资产监管机关的地方要尽快建立起来；有的已建机构软弱涣散，各自为战，不起作用，甚至起削弱国有资产的负作用，亟需正位加强完善。各级国有资产管理部门接受全国人民的委托，代表国家管理国有资产，责任重大，能否正确履行自己的职责，关系到整个社会主义事业的发展，必须负起责任，做到职责履行到位，监管到位。
　　建立严密科学的国有资产包括国有自然资源的经营管理制度，并严格执行，是监管好发展好国有经济的前提。目前国有企业虽然都有一些基本制度，但不完备，不严密，有的过时了，有的形同虚设，不认真执行，漏洞百出。以财务监督和风险控制为抓手，建立和完善国有资产重要财务事项备案监督制度，财务预决算制度，财务动态监测制度，内部审计制度，经济责任审计制度，中介财务审计监督制度，至为迫切。规范权利行为，对权利行使过程和行为形成有效监督制约。
　　监管包括所有制、经营决策、经营过程及经营成果使用分配等几个重点环节。目前我国把国有企业分为中央与地方，实行分级管理，所有者与经营者分权管理，是完全正确的。但两权分离职责不明，尚不完善。企业具有经营自主权和使用权，但国有资产是国家的，企业无权变更，政府职能部门也无权变更。流动调整的权利在所有者。重大调整流动需有监管部门论证报告，经所有者批准同意，有的需经人民代表大会通过同意。企业的重大决策也不能由少数人说了算，而应广泛听取群众意见，有些应经职工代表大会、股东代表会通过，由监管部门批准，才能进行。国有资产所有权维护使用、支配中的重大决策及机制体制的更加健全完善，是监管中亟需加强的重点之一。
　　加强风险管理制度。要看到国内外尤其是境外上市投资是有风险的，盲目跟风引诱上钩就会遭受巨大损失，一定要有风险观念。制度监督为第一要务。要建立严密严格的内部控制监督体系，防止风险，控制风险，避免风险。
　　完善选人用人机制，管好国有资产管理人员，尤其是第一把手。德才兼备，德第一位。人到位尽责，国有资产才能管好。选好是前提，选好了还要加强教育监督。因为市场经济中存在大量引诱，人是会变化的。国资委出台了党管干部的五条，即管原则，管标准，管程序，管机制，管监督。规定完善法人治理机构，建立现代企业管理制度，规范和完善董事会、监事会；充分发挥职工代表大会和股东大会的作用。管好人，由几个人管变多数人管，由几个人说了算，变多数人从全局出发经过慎重考虑说了算，就可管好国有资产，使之发挥最大效益。
　　建立完善国有资产产权制度，规范国有企业改制行为，防止国有资产继续流失。目前国有企业改制不规范。改制不管是否必要完全由地方政府说了算，领导人说改就必须改，说怎么改就必须怎么改。实际上是打着改革的旗号把国有资产向私人手中转化。这样做当然会引起群众的不满，也是违背国有资产法的。建立更可行的制度，严格制法，规范改制，避免国法流于形式，是当务之急。以改革名义造成国有资产流失的必须追究责任，违法的应依法制裁。
　　保值增值，杜绝防止资产流失和备受侵蚀，是国有资产监管的重要职能和第一任务，监管的更重要职能和任务在于，通过监管，提高国有资产运营效率和质量，扩大规模，改善结掏，更好地发挥公有制经济的主体支柱作用。我国国有资产虽然增长较快，但规模仍小，焦中度低，大型骨干企业太少。我国国有资产总量还不到世界500强2006年前10家企业总资产的30％。中国300家最大国有和国有控股企业拥有的国有资产，仅占世界500强资产的7.8％。资产总量少，总体质量低，竞争力低，是国有资产的现状。通过监管，使国有资产进一步发展壮大，质量提升，更加灿烂地发挥公有制的主体作用和优势，是摆在我们面前光荣而艰巨的任务。