对积极构建惩防体系有效防治腐败的思考

第十七届中央纪委第五次全会强调，要高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，不断提高反腐倡廉工作科技含量。当前，在科学技术业已成为经济社会发展“第一推动力”的背景下，运用科技手段提升预防腐败效能，是扎实推进惩防体系建设的必然要求，也是提高反腐倡廉建设科学化水平的重要手段。
   运用科技手段提升预防腐败效能，主要是综合运用现代高科技手段和科学管理观念，将以信息技术、通信技术和网络技术等为代表的科技手段引入反腐倡廉工作中，把电子监察、风险预警等科技载体延伸到公共权力运行的全过程，以从政行为的科学规范、业务程序的全面内控为基本方向，以综合监督的实时伴随、透明公开为基本功能，以公共服务的流程再造、管理升级为基本标志，从而赢得防治腐败的主动权和抢占反腐倡廉建设的制高点。运用科技手段提升预防腐败效能，既有助于发挥和固化党政齐抓共管、部门各负其责的主体作用，形成用统一高效的科技平台来构建惩防体系的整体合力；也有助于建立纪检监察工作的“全面质量管理体系”，涵盖廉情预警、信访跟踪、电子监督、舆情反馈、反腐决策、绩效评价等各个环节，提高反腐倡廉各项工作的科学性、系统性和实效性。
   从思路上看，运用科技手段提升预防腐败效能，主要有三种推进模式：
   “科技＋监督”模式：不仅是手段进步，更是监督观念的革新。通过高科技、电子化、网络化监督平台，使权力行使、资金使用和服务提供等“全程留痕”，通过加强“痕迹管理”健全内控机制，实现监督方式转变。一是监督主体授权化。与构建惩防体系的主体多样化相一致，权力运行的监督主体日渐多元化。随着各部门、各单位建立起面向公众的阳光服务窗口、电子政务平台，使得行政相对□ 高 波方和社会公众可以便捷地进行现场监督、即时互动，相当于获得了广泛的实时监督授权。二是监督方式透明化。现代政府被称为“玻璃缸里的政府”，因为其被置于无处不在的社会监督之中。权力运行过程的电子化、网络化，如同把政府行政过程置于公开透明的“监督玻璃缸”中。三是监督过程嵌入化。实施电子监督实质上是对公共权力进行结构性调整的动态过程，在很大程度上实现了监督权对决策权和执行权的制衡。特别是由于政务信息化、政务电子化与构建惩防体系的有机融合，把监督程序“嵌入”到电子政务中去，既实现了监督关口前移，又不增加额外的监督成本。
   “科技＋服务”模式：不仅是硬件充实，更是服务方式的革命。从公共管理的角度来说，行政技术的变革对行政管理起到的并非是简单的“硬件升级”效果，而是深层的“观念转变、软件升级、服务优化”。行政技术和后台支撑的变革，对于公共服务理念、程序和方式转变将产生巨大的“反作用力”。通过推动公共服务主体转变服务观念，转变服务方式，转变公共服务作风，提高公共服务效能，从而把反腐倡廉建设与构建“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”紧密结合起来，把用权全程监督、行政明责问责、公众开放参与、公开实时评议的精神贯彻到同人民群众发生联系的一切工作环节和细节当中。如行政服务中心把具有审批、审核转报权限的部门纳入“一站式”办事大厅，实行“一门受理，首问负责，规范审批，限时办结”的服务方式，通过电子审批后台减化了前台审批程序，细化了服务要求，量化了服务目标，为“管制行政”向“服务行政”的转型奠定了坚实基础。
   “科技＋管理”模式：不仅是技术升级，更是管理流程的再造。腐败问题和腐败治理也是管理问题，腐败现象暴露的往往是管理漏洞。管理流程的不规范、不严密，管理主体的自由裁量权过大，管理责任的不落实、不细分、不量化，往往是滋生腐败的温床。电子监管平台的研发建设，实际上是一个对本系统、本单位业务流程的梳理规范过程，对权力进行科学分解和合理配置、提高违纪违法漏洞预判发现能力的过程。而通过科技手段完善管理流程，用“无情的电脑”制约“有情的人脑”，对公权职能部门内部随意性大、操作不规范、信息透明度不高的岗位和环节进行“科技联防”，如将办事程序、时限、标准予以严格规范并提出岗位化、对象化的职责要求，同时提供相关业务咨询、投诉举报的配套措施和操作平台，实现了对原先业务流程的重组和优化。
   从方法上看，运用科技手段提升预防腐败效能，主要是政府部门运用现代信息技术推行网上审批、电子政务和政务公开，建立健全机关内部管理网络和内控系统，逐步解决以往审批过程不规范、监督制约机制不健全、行政自由裁量权过大等问题，探索形成了一系列行之有效的方式方法。
　　电子监察。运用电子监察系统对网上政务活动和公共资源交易等行为进行监督制约，将能够电子化的工作流程尽可能“触电、上网、串联”，把手工操作和自由裁量减少到最低限度，用电脑管住“人脑”，用“电子眼”补充“人眼”，用“电子档”补充“文字档”，用“电子数据库”补充“信访信息库”。
　　网络推进。政府部门承担的部分公共服务和社会管理职能转移到网络上进行，向社会、企业、公众提供高效优质、规范透明的管理和服务，构建网上平台接受群众咨询、受理群众投诉、听取群众建议等，满足群众的多样化需求。例如，把政府门户网站建设与运用科技手段预防腐败结合起来，推出在线咨询、首长信箱、作风评议、网上调查等网络互动方式。
　　聚焦重点。通过科学的在线监控程序实现对权力的合理配置、全程监控和实时预警，侧重重点部位、重点岗位、重点人员的聚焦扫描，科学设置监察点，完善联网电子监察系统，用科技手段进行“对位监督”。
　　信息公开。“公开是原则，不公开是例外”，将各个公权职能部门的公共管理和服务职能、审批权限和审批程序、办事人员和办事要求、投诉方式和评价办法等加以清理规范并全面公开，形成包括电子触摸屏、服务热线、官方网站等在内的“全媒体”公示平台。
　　服务承诺。即把界定、分解后的各项权力、程序、职责和服务要求等加以“量化”，承诺在具体标准上，落实到服务个体上，并建立起可实时反馈群众满意度和服务质量的综合绩效管理机制。
　　风险预警。运用信息统计和分析评估技术，将群众的意见、建议和各行各业的动态监督信息进行海量存储、拓展分析，从中发现腐败发生、发展的苗头性、倾向性问题，提高对廉政风险的预警能力。
　　委托研发。如纪检监察机关吸收和运用“外脑”，组织各方面专家组成联合课题组，开发适合地方特色的构建惩防体系绩效评价指标体系；有关部门组织专家规划设计电子监督平台，对业务流程进行统一管理，对行政资源进行科学配置，再组织软件招标，进行系统研究开发等。
   从效果上看，科技手段具有规范性、严密性、程序性、公开性等独特作用，搭建“监督、服务与管理并重”的运用科技手段预防腐败平台，努力使科技手段特别是信息技术在“人、财、物”等重大事项、重点领域中推广运用，必将激发出“科技第一生产力”对从源头上预防腐败的更大能量。
　　实践表明，构建条块结合、纵横交错的预防腐败科技网络，涵盖了政务公开、行政审批、市场监管、公共资源交易、财政资金使用、工程招投标、政府采购等诸多领域，涉及财务管理、绩效评估、网络教育、内部监控、办公办文等各个环节，通过科学的在线监控程序实现对权力运行的全程监控和实时预警，把“科技预防”内嵌转化为完善管理的内功、加强监督的内力，呈现出“见事早、源头找、起点高、动作小、效果好”的惩防腐败综合效益。一是有助于防范岗位廉政风险，在共享行政信息、降低监督成本的同时大大增加了腐败行为的机会成本，促使反腐倡廉工作的科技含量转化成发现腐败的“提前量”和定点打击关键部位腐败的“精确度”。二是把制度约束与“流程监督”相结合，促进了行政资源的科学配置，提高了行政效能和服务效率。三是将对权力运行责任主体的电子化监督对应落实到人，逐一明确操作规程和行为规范，为绩效管理和科学问责提供了客观依据。四是促使各项工作实现数据化、电算化、档案化，还可通过软件系统对各种数据进行拓展分析，强化了纪检监察机关科学预判分析腐败现象发生发展态势的能力。（作者系中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长，法学博士）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）