社保改革的真正难点

要从观念层面厘清社保基金的产权主体，结束地方政府强势介入、集行政管理权和经营权于一身的局面
显然应拜赐去年秋天的“社保案”冲击，新年伊始，上海市关于社保的两项措施都成了新闻：其一是《上海市社会保险基金财务管理办法》（下称《办法》）正式施 行，其二是上海市即将组建社会保障监督委员会。在中国社保体系危机频现的今天，上海的两项举措虽算不得重大创新，却提醒我们对社保体制改革之本进行再思 考。
《办法》于去年10月30日的上海市政府常务会议上通过，类似的全国性法规是1999年由财政部、劳动和社会保障部颁行的《社会保险基金财 务制度》（下称《制度》）。相隔七年，两相比较，发现差异并不很大。除《办法》规定纳入社保基金的财务管理的“养命钱”概念更宽泛，有关基金预决算、筹集 和支付，基金结余管理，以及财政专户管理等等内容，均与七年前出台的《制度》几同。至于上海即将成立的社会保障监督委员会，则从2001年始就在全国推 广，当年5月劳动和社会保障部为此颁布了两项命令，各地随即展开行动，至2005年底已有27个省（区、市）建立了社保监督委员会。上海在去年经历了社保 风波之后，痛定思痛，有意亡羊补牢，确实值得肯定；但上海市有关行动多年来居然在27个省份之后，却是新闻的另一面。
其实，无论“监督委员会”还是“基金管理办法”，都并不意味着治本，否则就无法解释为何多年来一直有这样的制度安排，但违规违法事件连年不 断。近期国内关于社保基金管理之弊有许多深入讨论，综合其中识者观点可以得知，当前除弊兴利正是百端待举，但关键还是要从观念层面厘清社保基金的产权主 体，结束地方政府强势介入、集行政管理权和经营权于一身的局面。
中国自1991年养老保险改革起步，已逐步形成了强制性的基本养老基金（包含社会统筹基金和个人账户基金）、企业补充养老金（企业年金）和 个人自愿性养老储蓄为特征的“三支柱”型社保体系。在这一体系中，尊重参保者的产权极为重要，但现实中对个人产权的漠视却无处不在。
在基本养老保险领域，1993年提出、1997年在全国推开的“个人账户制”，政策动因是借其个人产权性质增加缴费积极性，形成国家、企业 和个人分担的养老制度。但多年来种种原因使个人账户长期空转，政府挪用个人账户填补当期统筹支付缺口习惯成自然。由是政府已从统筹基金的代理人扩张至个人 账户范畴，已经成了基本养老金的实际主人；而个人作为产权主体出于自身利益本应行使的外部监督也就荡然无存。
此外，第二支柱企业年金的个人产权性质亦无可置疑。由于这部分补充养老金并不用于当代支付，先天具有投资和保值需求，本可按职工及企业的自 身意愿进行市场化管理，由所有者自由选择年金的投资和管理机构。但许多地方政府在控制基本养老金的同时，也牢牢控制了年金的管理权。例如上海社保局于 2002年同时设立了社保中心和年金中心两大事业机构，后者掌控了几乎上海所有企业的年金。在2006年上海社保案爆发后外界方始看清，政府统管的企业年 金长期以来与基本养老基金形同一体，相互混用，挤占挪用、盲目投资无处不在。
劳动和社会保障部等中央部门从2004年起先后推出《企业年金试行办法》等一系列规章，确定了年金运营信托模式的市场化框架，规定了年金主 要运营主体的职责和资质。2006年9月，在上海社保案爆发后不久，劳动和社会保障部再行发布《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》（34号 文）。这些政策措施都是为了在年金的投资、管理中引进各类合格的市场参与主体，建立相互监督制衡机制，打破长期以来政府社保部门大权独揽的局面。按34号 文规定，2007年底是政府移交年金管理权的大限。
但是，至少在政府年金中心规模最大的上海，年金管理市场化的进步并不显著。据上述1月17日的新华社消息同时披露，上海一个新的企业年金管 理机构的筹建工作已开始启动。“上海市劳动和社会保障局将选择在沪金融机构中有实力、有信誉的单位及大型企业集团共同出资，单独组建一家企业年金管理机 构，在履行有关报批手续后，承担企业年金管理的法定职责，并整体接收原来由企业年金发展中心经办的企业年金。这一机构有望在今年底前完成组建，实现企业年 金的整体移交”——现在还无法窥知“新中心”的进一步细节安排，不过官方报道显示的做法，显然与中央主管部门主张由企业自主选择年金管理主体的做法并不一 样。政府不愿放弃控制权的意向则相当昭然。
这就是16年来中国社保机制改革的艰辛所在：尽管有好的制度设计，尽管市场化的力量正在逐步增大，但政府并不甘心在本该退出的领域退出或退 后。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社保体 制改革在内的一切改革便又难上加难。