干部人事制度改革的重点、难点问题

民主、公开、竞争、择优——干部人事制度改革重点、难点问题三人谈

    丁聪先生以漫画的形式讽刺了我国干部选拔过程中出现的一些“买官卖官”现象。　　

    热点话题之一 选拔、淘汰、监督制度不到位、不协调     

    中国的干部选拔制度是通过组织部门执行的，因此，组织部门的工作对于选拔优秀干部是个关键。20世纪80年代就有个说法：“中国富不富，关键在组织部”。实际上是说：“中国能否选出好干部，关键在组织部”。我国的知识分子经常发牢骚，“碰撞”和“争锋”中也常常表现出许多对干部人事制度的不满，表明我们的组织人事制度还存在着缺陷和问题。

    政由人执，人优政强，人庸政弱，人劣政亡。选准一个人才、用好一名干部，治理好一个部门和一方天下。一个优秀人才为执政党所选所用，增强一份甚至多份党的执政能力；而排挤和淘汰一个优秀人才，减少的则不是一份、而是多份党的执政能力。如果庸人和劣才入仕占据高位，优秀人才就会产生对执政党的不满。这种能力和能量如果不能为执政党所使用，就可能被别的组织利用，或者自造组织搞体制外活动，成为执政党的负面力量，蚕食、削弱执政党的能力和地位。古今中外概莫如此。

    中国的人事制度改革特别是领导干部的选拔任用经过多年的改革和探索，应该说有了不少进步，使得不少贤能入仕，提升和壮大了中国的干部队伍和党的执政能力。但仍存在着一些严峻问题，主要是选拔优秀人才和监督干部队伍的制度还有待进一步改革和完善，不规范的人才竞争和不健全的人事制度仍然严峻，好人吃亏，忠诚受挤，庸人和劣才入仕升迁的现象并不少见。中国多年出现的“跑官”、“数字升官”、“虚假政绩升官”问题，以及屡斩不断的腐败问题，引起人民群众的普遍不满。这当然存在着领导干部队伍的道德教育问题，但更重要的是领导干部选拔、淘汰、监督制度问题：是钦定还是民主选拔；是任人唯亲还是任人唯贤；是任人唯庸还是任人唯能；是监督还是放纵；是真监督、硬监督还是假监督、软监督。

    怎样避免在人才选拔中的“汰优择劣，逆向淘汰”问题？怎样避免人才选拔中较优秀者容易“夭折”、而较中庸者甚至较劣者容易“胜出”问题？怎样避免优秀人才入仕升迁后劣变问题？首先要能够防范庸人和劣才入仕并升迁；二是要能够为选拔、任用好每一个优秀人才真正发挥有效作用；三是要对领导干部队伍进行有力有效的监督，对占据了重要岗位的庸人和劣才，以及对优秀人才入仕后变质变异劣化的，都要能够及时发现和清除。要解决好这一问题，关键是组织人事制度的设计，而我国组织人事制度的设计、执行和完善，任务还相当艰巨。（邹东涛/中国社会科学文献出版社总编辑）

    热点话题之二 改革尚未触及“核心”部位     

    三十年来，干部人事制度改革经历了从“单项突破”到“整体推进”的艰难历程。其中，党政领导干部（主要是委任的）选拔任用方式有了一系列的突破和规范（不包括监督方面的），而党政主要领导干部（选举的）的选拔任用方式进展不大。

    从现行党政主要领导干部（选举类）选拔任用存在的问题看，主要有：一是决定的“主体”还掌握在少数人甚至个别人手中，少数人说了算的机制还未发生实质性的变化。二是党政主要领导干部的选任方式基本上是变相的任命制。这两个问题可以说是党政主要领导干部改革的深层次问题、“瓶颈”问题。这些问题的解决，便是改革的“核心与攻坚”部位。由此，要求干部人事制度改革的思路、目标、步骤等必须由现时的“整体推进”，进入到一个新阶段——“重点突破”。所谓“重点突破”，主要是指在党政主要领导干部的选举上，有一个较大的推动和进展。为此需要：

    深化干部人事制度改革的思路。十六大确立了“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点”的改革内容。十七大要求“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”。这一改革的重点内容，在原有干部选拔任用基础上，增加了干部的管理监督，具有了系统性。但这一重点，仅仅是突出了改革的重点内容，未突出改革的重点对象。因此，实践中本着先易后难的原则，对委任制党政领导干部的选任方式进行了较多的探索，出台了一系列法规。而对选举类党政主要领导干部，基本上是处于基层小范围的试点之中。然而，选举类干部却是党政领导干部的中坚，是人民直接授权的主体，理应成为干部人事制度改革的重点对象。但因为实践中，它又是一个难点问题，因而始终未提到“工作思路”上来。对此，深化干部人事制度改革的思路，就是要由重点内容日趋明确、日趋完整，向重点对象日趋明朗转化。

    深化干部人事制度改革的步骤。针对改革的重点对象、具体目标，可从上下两方面展开。一是扩大决定的“主体”。将主要领导干部的决定“主体”，由以往的少数人——常委会扩大为全委会。现行常委会集决策权、执行权、监督权于一身，把重要干部的决定权由常委会交与全委会票决制，这意味着重大事务的决策权将逐步由常委会向全委会转移。二是改革党政主要领导干部的选举制度。从基层开始，全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。具体讲，改进候选人提名制度，由以往的党组织提名为主，改为由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合，最后实行差额选举。

    上述改革的重点对象、具体目标及实施步骤，就是干部人事制度改革的“核心与攻坚”部位。当然，这一“核心与攻坚”部位的改革，也不是孤立的，它与党内权力结构的设置、权限、运行等密切相连，与社会民主建设密切相连，需要党内外各项改革统筹推进。（梁妍慧/中央党校党建教研部教授）

　　热点话题之三 要直面干部制度改革中的问题    

    近年来，我国干部的公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、基层班子领导成员直接选举和领导职务任期规定等一系列新制度的确立，干部管理工作有了极大的进展，取得了显著的成效。但是，我们应该看到，我国的干部制度改革仍然有许多不尽如人意的地方，值得给予关注并加以切实的改进。

    1.关于基层党组织领导班子成员直接选举制度的一些问题。开展基层党组织领导班子成员直接选举，实践中碰到一些新问题，如怎样改进候选人的提名方式，候选人能不能公开进行竞选活动等。

    解答上述问题，正确开展党内直选，可以采取以下改革措施：（1）改进候选人的提名方式。以往，基层党组织领导班子选举，多采用上级党组织经一定组织考察程序，形成了候选人名单，然后交由党员选举的方式。这样的选举，在很大程度上成为走过场的选举。今后，候选人的提名，应有自下而上和自上而下两种方式。建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度。（2）如果候选人提名过多，可以进行一轮甚至是多轮的预选或初选，直至形成合适的候选人名单。（3）改进候选人的介绍方式。候选人的介绍有组织介绍和自我介绍两种方式。“组织介绍”方式，由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传；“自我介绍”方式，应允许候选人开展竞选活动，即通过举行竞选演说，发放书面材料（包含竞选纲领等），接受质询与提问，增进候选人与选举人之间的相互了解，使党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的了解。

    2.关于领导干部职务任期制度的一些问题。2006年8月，《党政领导干部职务任期暂行规定》对干部在领导职位的任职期数和任职年限作出规定，规定党政领导职务每个任期为5年，党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任其他同一层次领导职务。现在的问题在于，任期制的规定对于选任制干部而言，具有重大意义，它彻底终结了职务终身制，不过，它没有明确规定哪些干部是属于选任制的；而对于实行委任制的干部而言，任期制的规定则显得不尽合理。

    在公务员的分类上，我国《公务员法》将公务员分为选任制和委任制，但是，无论是《公务员法》还是《党政领导干部职务任期暂行规定》，都未明确哪些公务员属于选任制范围。现有《党政领导干部职务任期暂行规定》把委任制干部也包含在内，是不妥当的。我国的委任制干部，是指经考试录用、按实绩晋升的公务员。委任制干部在晋升到一定级别不再晋升从而停留在某一层级领导职务上，按照《公务员法》可以对他实行轮岗调换，但不能以15年期限的规定再也不让他任领导职务，而应工作至退休为止。

    3.关于对不称职干部罢免或撤换要求及处理制度的一些问题。2003年12月通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》，针对出现一些不称职的干部，专门设立了“罢免或撤换要求及处理”的制度，作出了相关规定。规定指出，“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。”这里所规定的参与者，可以把它简称为“两委”委员，即地方各级党委委员和纪委委员。由此带来的问题是，把广大党员排除在罢免或撤换不称职干部的参与者之外是否合理。

    这样的规定显然不合理，它不仅不符合党规党法的基本规定，也不符合党内民主的主体原则，更不符合干部管理的客观规律。在现实党内生活中，由于缺乏自下而上的监督罢免制，党员群众对一些不称职的干部忍无可忍而又无计可施，党员与干部貌合神离，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。显而易见，实行广大党员参与的党内罢免撤换制度，是民主管理干部，更新淘汰干部的科学、有效的制度，将使党的各级领导干部更好地置身于全体党员群众的监督之下，真正成为人民公仆。（许耀桐/国家行政学院科研部主任、教授、博导）

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