构建财政资金预算、执行、监督三位一体管理框架的探讨

陈永超共1页 [1]字号：【大中小】
【摘要】我国当前财政资金预算的约束力不强，管理滞后，预算执行不到位，监督不深入，应构建预算编制、执行、监督三位一体的管理框架加以解决。
一、当前财政资金管理中存在的问题
近年来，随着财税体制改革不断深入，财政资金管理逐步进行了改革，但由于政府行为不规范，经济利益部门化严重，运行体制有缺陷，财政资金管理仍然存在许多问题。主要表现在：
(一)预算编制不完整
1.部门预算尚未真正建立。预算编制没有以部门预算为基础，有的部门没有编制预算，有的预算支出项目没有落实到具体部门和单位。这种状况造成预算数和实际支出数出入较大。
2.没有实行综合预算管理。预算内资金与预算外资金相脱离，预算外资金没有与预算内资金统筹安排，预算仍然是预算内、外资金“两张皮”，没有形成真正的财政综合预算。
3.零基预算仅限于形式。零基预算仅限于形式，没有实行真正意义上的零基预算。实行零基预算的部分单位，在编制预算时，存在以收定支现象。预算外资金收入多的单位，没有以本单位实际需要支出安排预算，而是虚编预算支出，预算支出水分较大，致使零基预算变成泡沫预算。
4.预算编制不够细化。目前编制的预算线条比较粗，只有总项目，没有明细项，文字说明欠缺或不够具体，预算资金用途不够明确，公务经费与专项资金分类不清，预算编制透明度差，不便于管理和监督。
(二)预算执行不规范
1.预算刚性差。目前编制的预算仅以解决人员经费为主，设备购置费和各种建设支出年初做预算安排时基本未列入预算，对罚没款收入实行比例返还政策，临时性预算追加较多，预算虽经法定程序，但预算随意性调整较大。
2.预算执行不及时。由于项目前期准备不充分，项目预算编制不准确，有些项目很难落到实处，存在着当年安排的资金滞留现象。对上级拨付的专项资金，因项目安排未落实到位，或项目进度慢，或地方配套不到位，县财政不能拨付，影响专项资金的使用效率。
3.预算外资金体外循环。所谓“体外循环”，是指预算外资金没有真正意义上纳入预算管理，独自运转。现在预算外资金虽然实行了收支两条线管理，但从实际执行情况看，预算外资金收入按单位分户核算，对其收入除了提取少量政府调节基金外，收入基本上归执收单位使用，没有真正体现预算外资金是财政性资金，实际上是“谁收费，谁受益”，预算外资金大部分用于消费性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配严重不公，产生腐败行为。
4.政府采购制度有待规范。目前货物采购没有编制年度政府采购预算，采购项目都是由采购单位根据需求提出采购申请，报政府采购办公室审批，采购单位自行采购，无法形成统一的批量规模。工程和服务项目尚缺乏规范，有待进一步完善。
(三)预算监督不到位
1.外部监督不够深入。外部监督主要是人大监督和审计监督。目前人大监督仅局限于形式上程序上的监督，缺乏实质性监督。审计部门是政府的组成部门，就同级财政审计而言，是政府的内部审计，财政部门的行为绝大多数都是政府的行为。每年的财政预算执行审计，审计监督仅停留在预算执行合法性和合规性上，监督不能完全到位，没有深入到预算编制的合理性上，对财政资金使用的公平性和合理性，缺乏科学有效的评价。
2.财政内部监督机制有待完善。外部监督一般是事后监督，财政内部监督是一种事前、事中监督，平时直接监督部门预算执行情况。但从目前情况看，财政监督机制不够完善，监督也仅限于表面化，对财政资金的效益性缺乏有效的分析，尚未发挥出财政监督的应有作用。
3.监督主体相互不协调。人大与审计以及财政内部监督这三个监督主体的信息沟通和协调联系有待完善。
4.社会监督欠缺。目前预算编制主要由财政部门进行，编制的预算经法定程序批准后，尚未对社会公开，财政预算信息披露不及时、不全面，处于封闭运行状态，没有真正做到公开透明，不利于社会公众监督。
二、针对当前财政资金管理现状，应构建预算编制、执行、监督三位一体的管理框架
(一)改进和完善预算编制
1.实行严格的部门预算管理。一是改进预算编制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相结合。预算编制要以部门预算为基础，财政预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。
2.在财力分配上推行综合预算管理。预算的完整性是政府理财的一条重要准则，财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不应在预算之外还存在任何以政府为主体的资金收支活动。要深化预算管理改革，积极探索综合预算管理的新路子，统筹安排一般预算资金与预算外资金，增强财政调控资金的能力，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。
3.支出预算实行彻底零基预算。各类预算支出取消基数加增长的编制方法，实行真正意义上的零基预算。按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算出每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，按其行使公共职能所必需的支出水平，分类分档按定额和项目编制预算；对基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文化广播及其他部门的公共事业性专项支出，考虑财力状况和社会发展需要，分类编排，将预算编制到具体项目。
4.整合专项资金，集中财力办大事。目前部分专项资金预算安排重点不够突出，资金使用方向没有充分体现财政资金的特点，资金使用效益还没有有效发挥。应加强专项资金预算管理，科学合理地安排专项资金。资金投向以促进经济发展和满足社会公共需要为出发点，突出重点，减少零星项目，按照集中财力办大事的原则，对部门管理的专项资金，按用途整合。对不同部门管理的专项资金，逐步实现同类资金归口统一管理，对使用方向相近的各类财政性资金，部门间协调进行整合，根据经济和社会发展需要，共同匹配优先安排重点项目。
(二)强化和规范预算执行
1.强化预算刚性，严格控制预算追加。财政部门在编制预算时，应改变过去严预算、宽追加的分配观念，在综合分析的基础上，合理制定开支标准，要求各预算单位在上报年度预算时尽可能地考虑周全，从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。预算一经确定，要严格按照预算执行，没有预算不得随意支出，不能先支后报。各项预算支出要按照批复的预算科目和数额执行，不得突破预算，不得随意调整挪用。对于一些临时性且确需要在年内开支的新增支出项目进行调整的，要严格执行《中华人民共和国预算法》的有关规定，按规定程序报批。
2.深化“收支两条线”改革，实行收支脱钩管理。对有预算外资金收入和罚款的部门，要将其所有收支都纳入预算，对部门收入与经费实行脱钩管理，彻底改变部门单位经费与行政事业性收费和罚款收入挂钩的办法。对于执收和执罚工作中确需的公用经费，财政根据实际需要，实行预算管理，予以保障。严禁部门单位将收费和罚款收入与个人奖金挂钩，坚决制止乱收费、乱罚款行为，促进部门单位优化服务、公正执法，维护政府形象。
3.推进政府采购工作规范化。全面贯彻落实和严格执行《中华人民共和国政府采购法》，依法规范政府采购行为，所有使用财政性资金采购货物、劳务和工程项目，都编制采购预算，纳入部门和单位的年度预算之中。加强对政府采购过程的监控，改进政府采购服务，缩短采购周期，努力提高政府采购的质量与效率。
4.建立和完善财政财务管理制度。从审计情况看，消费性支出每年呈不断增长趋势。对部分消费性开支标准，缺少相应的规范的管理制度，一定程度上造成了财政性资金的铺张浪费。要建立和完善财政财务管理制度，增强约束机制，对消费性开支标准真正做到有章可循，有规可依，控制消费性支出，杜绝损失浪费现象。
(三)深化和加强预算监督
1.深化外部监督。人大和审计部门要充分履行宪法和法律赋予的职责，既要敢于监督，又要善于监督。人大要从单一程序性监督转向程序性和实质性相结合；审计部门从低层次监督向高层次监督转化，同时人大要支持审计部门监督，促进审计部门独立行使审计监督职能，真正发挥外部监督的应有作用。
2.加强财政内部监督。一是加强制度建设，规范自身理财行为。每笔财政资金从申请审批、拨付、使用都要规范、透明，加强会计部门内部控制的制度建设。二是抓好专项资金监督检查，保证专款专用。应切实加大对专项资金的检查力度，抓住重点，尤其是对社会关注的热点资金要加强监督，保证其按规定使用。三是抓好部门财政财务监督，规范部门财务基础工作。各业务机构要加强有效监督，财政监督专职机构应以专项检查、重点抽查的方式对部门财务管理以及专项资金的使用情况进行监督检查。
3.加强人大与审计部门、财政内部监督的密切配合和协调联动。财政部门应及时、完整地向人大和审计部门报告财政预算执行情况，以及收支进度等，自觉接受人大和审计的监督。
4.增强预算的公开性、透明度。条件成熟时，预算编制实行听证制度，广泛听取群众的意见和建议，适时适当公布财政预算信息，接受社会公众的监督，树立民主理财、依法行政的法制观念。
本文中所涉及到的