“后三峡”暂无解

　　进入2010年，尽管“后三峡”规划初稿已经出炉，但有关“后三峡”的争论和博弈并未终结。

　　按原计划，《三峡工程后续工作整体规划》（下称《整体规划》）初稿应在2009年11月通过主管部门审议，12月通过国务院审批，并最终于2010年1月实施。但如今，它却依旧停留在评估机构中国国际工程咨询公司的办公桌上，连主管部门都未审议通过。

　　参与规划制定的长江水利委员会一名专家对记者说，中国国际工程咨询公司认为，整个规划投资太多，评估难以通过；地方政府则认为，三峡工程建设期带来的不良影响必须先行解决，希望国家继续加大对相关工作的投入。

　　在这份规划初稿中，预计投资总额达1700亿元，其中超过50％将投向确保移民安稳致富领域，有100多亿元投向地质灾害防治，其余用于生态环境保护。

　　此外，规划中与行业规划相衔接的项目，规划概算主要考虑与三峡工程运行影响关联度高的部分，其余资金由行业主管部门负责筹措。同时，对地方经济发展项目，按与移民安稳致富的相关程度，严格控制，剩余投资由地方政府通过招商引资、对口支援等方式筹集。

　　前述专家表示，中国国际工程咨询公司认为很多项目在三峡工程建设期就已经有很大投入，现在应当减少投资。

　　但地方政府则另有算盘。重庆市的一名官员表示，三峡工程建成运行，极大地改变了长江流域的自然、社会和经济环境，环境和地质灾害问题与库区固有的贫困问题以及移民问题交织，增大了库区蓄水后生态屏障建设和保护国家水资源战略储备库的难度，需要国家加大投资，以防止在三峡工程建设期已经产生的不良影响。

　　目前，主管部门国务院三峡办领导指示对规划报告进行修改和完善。最终的博弈结果，可能总投资低于1300亿元。

　　除了投入上的分歧，根据2009年3月提出的《三峡工程后续工作规划大纲》（下称《规划大纲》），三峡工程运行管理体制亦需要通过制订《三峡工程运行管理条例》加以理顺。

　　三峡这一庞大工程带来的多重矛盾，正让各方陷入“后三峡”规划的不断争议中，也将拖延整个“后三峡”规划的实施。

规划“后三峡”

　　部署“后三峡”规划迫在眉睫。

　　至2009年底，三峡工程初步设计任务已基本完成，具备全面发挥设计的防洪、发电、航运和生态环境保护等综合效益的能力。

　　与此同步，三峡库区面临的移民安稳致富问题、生态环境和水质保护问题、地质灾害防治问题，已成为三峡库区后续工作中的突出问题和主要矛盾。

　　早在2008年9月，国务院三峡工程建设委员会（下称三峡委）第十六次会议对三峡工程后续工作进行了部署，确定由国务院三峡办，会同国家发改委、财政部研究提出三峡工程后续工作方案，报国务院审批。

　　2009年2月，国务院批准了国务院三峡办上报的《关于开展三峡工程后续工作规划的请示》。

　　2009年3月26日，国务院三峡办三峡工程后续工作规划领导小组，首次召开全体会议，部署三峡工程后续工作规划编制工作，并提出了《规划大纲》。

　　7月3日，国务院三峡办在湖北召开“三峡工程后续工作专题研究交流会”， 宣布三峡工程后续工作规划分配。

　　整个“后三峡”规划被分为七个分项规划报告和39个专题报告，规划总成则由长江水利委员会完成。

　　在7月3日召开的会议上，国务院三峡办官员表示，此次规划的制订，不能就事论事，必须从根本上解决问题。规划重点处理与三峡工程紧密相关、影响重大的问C ivil 民生题，在区域上，突出库区移民安置区和生态屏障区，其中，生态屏障区被确定为坝前水位175米回水线以上至第一层山脊的区域；在项目安排上，将突出移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治三个重点。

　　及至2009年10月，《整体规划》初稿在长江水利委员会成型。记者获得的相关规划资料显示，整个“后三峡”规划涉及的区域包括三峡库区和长江中下游影响区，其中重庆20个区县，湖北4个区县，还涉及长江中下游干流两岸、洞庭湖和鄱阳湖区、河口区等可能造成影响的区域。

　　规划基准年为2008年，规划实施起始年为2010年，分为两个阶段。第一阶段为2010年—2015年；第二阶段为2016年— 2020年。

　　在受到重视的生态屏障区域，目前有农业人口102万人。《整体规划》初稿要求，到2020年三峡库区生态屏障区农业劳动力向外稳定转移就业70％，其中50％为省市内转移，20％出省转移。在生态屏障区，规划要求控制人口总量，鼓励迁出， 限制迁入，处于生态屏障区的散居农户和突出耕园地的农户，将优先考虑搬迁安置，到2020年，生态屏障区内农业人口集中居住率达到80％；生活污水处理率90％ 以上，工业废水处理率100％。

　　在整个生态屏障区内，农业耕作禁止使用高毒、高残留农药，化肥、农药污染负荷总量控制目标，从基准年起年均减消30％以上。到2020年，三峡水库生态屏障区森林覆盖率达到50％以上。

　　按照《整体规划》初稿要求，在2015 年，要使湖北库区移民和重庆库区移民生活水平分别达到湖北和重庆的平均水平；移民群体的社会保障体系基本建立；彻底解决移民搬迁安置中的遗留问题，库区社会总体稳定。

　　对于规划资金的筹集，项目资金主要从重大水利工程建设基金中列支，其他政策资金作为补充。

　　然而，强调库区经济发展与环境保护和谐推进的规划，显然需要考虑更多的现实问题。

新定位冲突

　　作为治理开发长江的关键性工程，三峡工程的建设对长江流域乃至全国的国民经济和社会发展都产生了重大而深远的影响。

　　三峡工程最初的初步功能定位是长江中下游防洪保障体系的骨干工程，通过三峡水库调节，在运用规划设置的蓄滞洪区后，保证沙市水位不超过45米，可以避免荆江两岸发生毁灭性的灾害。三峡工程对长江中下游特大洪水的调节作用，是其他任何工程都不能替代的。

　　同时，三峡工程也被定位为中国重要的清洁能源基地，沟通长江航道的关键节点，如果能正常运行还可产生生态效益。

　　“通过对下泄流量的调节和水质的改善，可大量减少洞庭湖泥沙淤积，延长洞庭湖寿命；通过对洪水的控制，可避免瘟疫、吸血虫等传染病暴发流行；一定程度上可以降低长江口高盐期盐度，冲淡河口咸潮。”前述长江水利委员会专家表示，这些功能定位都和水库管理密切相关，如何管理和控制水库将是这些功能能否发挥的关键。

　　《整体规划》对新形势下三峡水库主体功能作出了最新的定位——三峡水库是中国重要的淡水资源战略储备库，是流域控制性水库。三峡水库蓄水393亿立方米，控制流域面积100多万平方公里，多年平均径流量4500亿立方米，对保障库区和长江中下游群众饮水安全，优化中国水资源配置，缓解北方干旱具有战略意义。

　　此外，还增加了“三峡库区是百万移民的安置区”这一定位。虽然三峡库区安置百万移民已是既成事实，但是明确提出此项功能定位，表明解决库区后靠移民的问题事关全局。

　　然而，新增的两项定位在一定程度上相互矛盾。

　　作为重要的水资源战略储备库，为保护淡水资源，必须在库周地带建立生态屏障区，减少人口负载；作为百万移民的安置区，移民就业增收要求经济快速发展，同时也对三峡水口负载；作为百万移民的安置区，移民就业增收要求经济快速发

　　展，同时也对三峡水口负载；作为百万移民的安置区，移民就业增收要求经济快速发展，同时也对三峡水库生态环境保护形成了巨大和持续的压力，迫切需要转变经济发展和生活方式，协调生态环境保护与库区社会经济发展。

　　记者在对三峡库区多个区县的采访过程中发现，尽管该规划对三峡库区生态屏障区提出了降低人口负载的要求，但是三峡库区沿江地带多为库区人口、城镇、经济的集中分布区域。

　　重庆市万州区政协在一份报告中称，对于这些区域，应当遵循实事求是、因地制宜的原则，并将位于国家已经批复的城镇规划区定为开发区域，作为库区经济发展的载体；同时作为承接生态屏障区转移人口的区域，参照实施重点开发区的相关政策开发。

　　但是，如果这些区域作为重点开发区，则将大量引进工业，极易出现新的环境隐患。重庆市政协的一份报告称，在2008年，三峡库区排放工业废水44665万吨，工业COD7.25万吨，分别占全市总量的

　　66.6％、71.7％；对水质污染较重的医药、化工、食品等行业仍为主导产业，单位产值污染物排放高出全国平均水平1倍左右。

多重矛盾

　　不难发现，在“后三峡”时代，三峡库区的经济社会发展面临诸多制约因素。低层次的产业与高标准的环保要求矛盾突出，产业发展成本高。

　　目前，国家对三峡水库的水质要求从Ⅲ类提高到Ⅱ类，同时对入住三峡库区企业的环保标准要求较高，而当地交通等配套设施严重不足，产业发展成本明显高于全国其他地区平均水平。

　　长江水利委员会前述专家表示，在三峡库区生态工业园区建设过程中，对基础设施的建设补助，将按照吸纳移民和生态屏障区转移人口数量计算，每转移一人按7000至8000元计算基础设施费，产业扶持基金则按人均1.3万元控制，但是投资项目依旧会强调中小项目。

　　除此之外，政策配套资金要求也给三峡库区城市带来了极大的困扰。

　　三峡库区城市超过八成是贫困区县，往往无力承担部分政策所要求的配套资金。如农林水利建设、交通建设、社会保障、中小企业的发展扶持等，国家都提出了资金配套的要求。为了争取上级支持，基层政府只能承诺配套，实际却难以落实，使项目扶持政策难以发挥到最大优势。

　　产业发展受限，移民脱贫的基本性问题也无法解决。根据重庆市政府的调查，在2008年，三峡库区重庆段城镇困难移民有13.79万人享受低保，已安置的移民中还有25354万人不够稳定。在八个重点区县中，基本养老保险断保比例占35％，城镇居民断保率为45.2％，农村养老保险覆盖率仅为3.1％，有8.9万家关破产企业退休人员基本医疗保险问题们没有得到有效解决。

　　遗留问题未解决，导致移民信访居高不下，到地方政府集访、聚众堵塞交通、围堵党政机关的情况层出不穷。

　　“《整体规划》需要对移民进行更大的扶持，包括对年龄大且无固定生活来源的移民进行直补。

　　如果库区在非常穷困的状况下，一方面限制开发发展，强调生态环境保护与建设，另外一方面又欠缺经济政策支持和外力支持，仅靠库区自身练内功求发展，这在国际国内都无成功的先例。”前述万州区官员表示。

　　2009年10月，国务院三峡办党组成员张宝欣在“2009三峡库区发展论坛”上表示，在1084平方公里的三峡水库周围，不仅居住着百余万的移民，同时也有1500多万原住民，这里生态脆弱，地质灾害频发，各种因素导致的贫困、返贫现象较为普遍，解决百万移民安稳致富问题，不仅要着眼发展，同时要高度关注扶贫。

　　张宝欣表示，“后三峡”规划，将既包含科学规划的内容，同时也包含系统的后期扶持政策内容，会给百万移民安稳致富提供一个有力的政策保障。