林喆：“用人不当”也应问责(新京报 2009-6-6)

“用人不当”也应问责
http://www.thebeijingnews.com 来源:新京报 发布时间: 2009-06-06 作者:

中央党校政法部教授、反腐专家林喆
访谈·林喆
问责很重要的一块，就是组织部门和纪检部门。事故的直接责任人到底是谁提拔到这个岗位的，当初选人的时候是否严肃，而这个干部在任上，监督部门有没有真正发挥作用，这些都是问责时应当追问的内容。
5月22日,中央政治局审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》三个文件，其中尤以首次将党政官员同时纳入问责范围引人关注。
5月26日，国家安监总局公布国务院对5起特大安全事故的批复，对169名事故责任人给予党纪、政纪处分。其中，铁道部部长刘志军记过处分。
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》有哪些制度突破？被问责官员“低调复出”的问题怎么规范？如何追究组织部门和纪检部门用人不当之责？
本报记者
李静睿 北京报道
●2003年，时任北京市长孟学农因非典被问责；2007年8月孟学农“东山再起”，被任命为山西省委副书记、代省长；2008年9月，因山西襄汾尾矿溃坝事故，刚刚“东山再起”的孟学农再次去职。
●贵州“瓮安事件”后，原县委书记王勤因对事件处置不当而被撤职。不久后，媒体披露，王勤已“复出”，调任黔南布依族苗族自治州财政局副局长一职。
●有媒体报道，因山西黑砖窑事件被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，早已复出并长期担任该县县长助理一职。据报道，王振俊在当地是“实权派”人物，“还掌管着原来的领域。”
●2008年地震全国哀悼日期间，用公款组织旅游的山东省滨州市工商局长邵立勇，被处以党内严重警告处分，同时免去其党组书记、局长职务。不久前有网民爆出，邵立勇去年就已被调往威海市工商局，新身份是威海市工商局长。
■问责官员复出案例
中央集中处理五起安全事故，是为新规定预热
新京报：问责制度是从什么时候开始的？
林喆：从严格意义上说，早在战争年代根据地起，就有问责制度。在出现重大事故或事件之后，有关部门都要对当事人或主管干部进行责任追究。新中国成立后，在重大事故发生时对于官员的问责一直没有停止过。比如1979年，当时的石油工业部海洋石油勘探局“渤海2号”出事，死了72个人，石油部长的职务随后被解除。1987年大兴安岭大火，当时的林业部正副部长都被撤职。
但是总的来说，此前的问责一方面涉及的官员不多，另一方面大部分是按行政规定处罚官员，基本没有“引咎辞职”这个概念。
但是从“非典”开始，问责作为一种制度开始不断被学界和舆论界热议，官方也给予了很积极的回应。在孟学农、张文康被免职的时候，可能大家还觉得很新鲜，但是后来重庆开县井喷、松花江污染事件的问责力度都比较大，尤其是十七大之后明显加强，应该说三鹿奶粉事件、瓮安事件这些关注度很高的事件的问责，从形式上看都是比较到位的。
这次政治局通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》后，很快就宣布了五起特大生产安全事故的处理结果，问责的人员中包括铁道部部长刘志军，这样的集中问责在我印象中还是首次，说明中央为这个文件预热的意图很明显。
新京报：此前问责的主要依据是哪些？
林喆：此前的问责依据比较分散，包括《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》这样的党规政纪，《公务员法》中也有一些规定，总的来说，问责的程序并不清晰。
新京报：不清晰主要表现在哪些地方？
林喆：比如说，在一场重大安全事故发生之后，到底哪些部门乃至哪些级别的官员将被问责，并没有一个明确的规定，这就让公众容易产生是否问责走过场、问责过轻的疑虑。
再比如说，近期大家对于问责官员复出问题非常关注，这些都根源于我国还没有一部关于行政问责的法律，当然，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这部党规，多少弥补了这个空白。
问责把党政同时纳入，有利于找到真正的责任人
新京报：有专家认为《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，把党政领导同时提及，是很大亮点，你怎么看？
林喆：由于我国实行的是行政首长负责制，因此目前的问责偏重于行政系统的干部，而在基层政府中，很多决策实际上是由党委做出，因此问责把党政同时纳入，的确是有利于找到真正的责任人。
新京报：在此前对于华南虎事件的问责中，陕西省林业厅副厅长朱巨龙被免去副厅长职务，但他的党内职务仍然得到保留，有网民质疑问责“走过场”，你认为呢？
林喆：我们首先要明确一点，对官员进行问责绝对不是意味着他就不能当官了。问责的轻重，主要还是要看事件的严重程度，虽然华南虎事件举国关注，但是必须承认，它所造成的损失，和溃坝、三鹿奶粉这样的事件还不能相比。朱巨龙存在说谎、好大喜功这样的问题，但是他是不是就应该从此退出官员系统？
从我们问责官员的三种手段来看，追究刑责是最重的，党纪处分次之，政纪处分再次之。之所以有不同的手段，就是要区分不同事件中，官员承担的不同责任，不能单纯凭舆论和个人感情对其进行处理。
哪些人可以复出、复出担任什么职位，都应有明确规定
新京报：去年我们在采访监察部的时候，他们曾经表示《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，代表问责将进入制度化常态化阶段。规范化的问责应该包含哪些方面？
林喆：所谓问责制，起码应该包括两个环节：责任追究和责任后果的承担。从我国的现状来看，规范化的问责首先应当解决责任惩治力度不均的问题，因为这会直接影响惩治的效果，过去一些导致多人甚至上百人死亡的事故，最后直接责任人并没有受到法律的严厉惩治，或只受到较轻的法律追究，比如克拉玛依大火事件、密云踩踏事件、程维高腐败案等。
其次，问责应当有一套完整的追究程序。比如说理机制，被追究者应当有权利充分说明情况，拥有为自己辩护的机会。这一方面有助于查清问题，另外一方面也可能发现深层次问题。
新京报：刚才你也提到了问责官员的复出问题，这两年已经屡次发生，这方面怎么规范？
林喆：学界一直都在呼吁对于被问责者的复出应当慎之又慎，哪些人可以复出，在什么情况下可以复出，复出担任怎样的职位，都应当有明确的规定。
我们的干部资源目前是非常充足的，重大事件的责任人匆忙复出，对群众情绪是很大的伤害。瓮安事件轰动国内外，责任人几个月就复出，是非常不严肃的。
新京报：怎么解决“悄然”复出的问题？
林喆：问责干部的原则是“惩前毖后，治病救人”，并非一棍子打死，但是如果要对这些人重新使用，应当公示，而不是现在这样“低调复出”、“悄然复出”，公示的内容还应当说明复出的理由，并且公布推荐人的名字，这样复出的官员如果再次犯错，推荐者也应当承担“推荐不当”的责任。
没人承担任用和监督不当的责任，导致“带病提拔”屡见不鲜
新京报：你说到推荐者的责任，这样是不是问责会涉及到组织人事部门？
林喆：对，问责如果不能涉及用人制度，就很难真正从源头解决问题。
我们说问责首先是找责任人，而责任人包括两个方面，一种是直接当事人，比如山西出了一个矿难，矿主肯定是直接责任人，当地的安监部门、工商部门的主管官员，也属于责任人。再往上面分析，如果一个地区连续发生这类事件，说明有关部门监管不力。问责力度应视事件后果的严重程度，如发生死伤人数很多的矿难，主要官员就必须辞职，并不能再任用。
另外还有很重要的一块，就是组织部门和纪检部门。上面的直接责任人到底是谁提拔到这个岗位的，当初选人的时候是否严肃，而这个干部在任上，监督部门有没有真正发挥作用，这些都是问责时应当追问的内容。
新京报：这是否有前例可循？
林喆：没有，这是一个全新的领域。新中国成立后我们有大量的落马官员，但是从来没有人承担过任用和监督不当的责任，这也是“带病提拔”屡见不鲜的重要原因。
我国至今没有一部包括问责制在内的《反腐败法》
新京报：《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》应当怎样和法律进行衔接？
林喆：这个规定同时针对了党政干部，目前法律上没有规定问责制，用党纪政纪来弥补也算是中国特色，但是绝对不能用党纪政纪处分来取代对违法犯罪行为的司法处罚。
“官当抵罪”是中国封建社会法制的特有现象，现代中国的法治应严格做到公民在法律面前一律平等，任何人都没有超越宪法法律之上的特权，对于因渎职造成重大事故的党政干部，必须在法律上受到追究。
在目前实践中，从“免职－处分－任职复出”的责任追究过程，或从“死缓－无期徒刑－有期徒刑－减刑或保外就医－出狱后东山再起”的服刑前后历程，容易使“责任追究”成为一种摆设，“严惩”成为一句空话。
当然，这是一个很复杂的问题，因为既要严惩腐败犯罪者，又要在其幡然悔悟之后给以出路，在未“剥夺政治权利终身”之时尊重其政治权利的享有。
新京报：怎样看中央近期连续出台重要反腐文件？
林喆：去年6月，中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，在这一五年反腐规划中，对于各项政策都有明确的要求。比如在“完善违纪行为惩处制度”这一章节中，就提到要制定《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》的配套规定，上面这些新出台的反腐文件，应当都是这一表述的体现。
新京报：是不是可以理解为2012年反腐败框架将基本建立？
林喆：从制度层面来讲是这样，但是我们有一个关键的问题没有解决，那就是我国至今没有一部包括问责制在内的《反腐败法》，而从国际经验来看，尽快制定这样一部法律是非常重要的。
■ 链接
第五十六条 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
第五十八条 公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。 受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。
第五十九条 公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。
——《公务员法》
第十条 对党员的纪律处分种类：（一）警告；（二）严重警告；（三）撤销党内职务；（四）留党察看；（五）开除党籍。
第十二条 党员受到警告或者严重警告处分，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。
第十三条 党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。
——《中国共产党纪律处分条例》
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