何兵：法院中央化是地方民主化的制度前提(南方都市报 2008-9-7)

法院中央化是地方民主化的制度前提
日期：[2008年9月7日]  版次：[AT05]  版名：[评论周刊 专论]  稿源：[南方都市报]   网友评论： 0  条

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专论
 
◎何兵 中国政法大学教授
 
有秩序地推进社会主义民主政治，是执政党既定的政治目标，而维护国家政权的统一，是现实政治不容置疑的基本前提。
 
民主政治的推行，从一般公众的情感上来说，自然希望从中央到地方全面推行。但从现状来看，中央层面虽然也有民主化措施，但政治民主化先从地方试点，似乎已成执政党再一次选择。政治改革再现经济改革的历史一幕，即由深圳等重点地区试点，等经验成熟之后再全面推广，即所谓宏观稳定，微观搞活。这种渐进式政治改革思路，对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，无疑具有政治合理性，这也与执政党所一贯强调的“稳定压倒一切”政策相吻合。问题却在于，地方民主化实践必将与现行的中央控制地方的诸多手段相冲突，如果不能有效地改革中央控制地方的手段，地方民主化实践将难以成功。本文从民主的前提是集中这一基本命题出发，提出司法中央化改革应当优先于地方民主化改革，至少应同步推行。
 
新中国成立以后，维护国家统一主要手段有二，其一是党的领导，其二是行政控制。这两种手段虽有诸多弊端，但从实际效果来看，对于维护国家的统一是行之有效的。就党的领导而言，中央通过对省、直辖市等下级党委、政府、人大等政权机关领导人的人事控制，有效地树立了中央权威，保证中央的宏观动员能力和控制能力。执政党一再强调加强党的领导，目的之一就是维持中央对于地方的绝对控制，从而维护国家统一。就行政控制而言，虽然各级地方人民政府由地方人民代表大会选举产生，但自上世纪90年代中后期以来，对于重要行政部门，实行中央或省垂直领导。像金融部门、电力部门、国税部门、地税部门、土地部门……一个县政府往往就有十几个部门被上级机关垂直领导。实行垂直领导主要理由是，这些部门关涉国家重大利益，易受地方保护主义影响，导致党的政策和法律在地方得不到执行。此外，为了加强对地方的有效控制，中央或上级政府通过一票否决制，对地方实行有效控制。当上访的压力较大时，就出现上访一票否决。此外还有计划生育一票否决，节能减排一票否决制，维稳一票否决制……不一而足。一旦地方某方面工作达不到上级政府的指标，即不得评优，不得提职。此外，现行的中央与地税分税制，实际上强化了中央的财政控制能力，使地方在财政上依赖于上级政府和中央政府。不难看出，正是通过这种人事和财政手段，行政系统再一次强化了中央对地方，上级对下级的控制能力。
 
这些控制手段虽然在一定程序上维护国家的统一，但带来的弊端更不容忽视。
 
弊端之一是使地方民主制度虚化。由此，中央和上级实际上决定了地方官员的命运，地方官员只能唯上级马首是瞻。当地方人民群众的切身利益与上级领导意志不一时，地方官员的首选是上级领导的意志。由于中央和上级决定了地方的人事安排，地方政府的选举必定是走过场。人民对于政府的监督权落空了，民主监督这一法治社会的基础从根本上被动摇。由于人民监督不能最终落实到人事和财政监督，监督日常化无从谈起。作为选举民主的替代，行风评比，干部任命过程中的民意测评应运而生。其导致的结果是，地方官员一方面要坚定不移地执行上级和中央的意志，另一方面要顾及地方人民群众的感受，往往首尾不得兼顾。
 
弊端之二是上级政府的监督虚化。当地方人民监督政府难以落到实处之时，监督地方政府的任务自然落到执政党和上级政府。将监督地方政府的责任交给中央政府或上级政府的一个必然预设是，上级政府会模范地执行国家法律和中央政策。但经验一再证明，这一前提并不存在。国家药监局腐败事件，最近出现的国家质监督局滥用行政权为部门谋利等一系列事件，一再证明，权力导致腐败的命题，不仅在地方政府被验证，而且在中央政府也一直被验证。此外，官僚之间具有一体化的天然本性，官僚一体化不仅在同级官僚之间展开，而且在上下级官僚之间展开。在人民监督不能有效发育之时，监督者与被监督者往往沆瀣一气。由于官僚一体化，中央政府对地方政府的监控往往落空。例如，据国土资源部公开的消息，土地违法案件80%是地方政府所为。类似的问题还反映在节能减排、环境保护等领域。中央政府三令五申，人民群众不断上访，这反映传统的中央人事和财政控制手段，因为官僚一体化，效用正在减弱。为了加强中央控制，国土资源部、环保部皆有在地方设立督察机构之举。此是中央与地方权力进一步博弈，是垂直领导机构失灵的背景下，中央试图加强控制的再一次努力。问题在于，如果民主不能发育，这些督察部门的官员仍然存在着与地方官员一体化的可能，也存在着与地方官员分肥的可能。其最终结果难以乐观。正是对于这种中央行政官僚对地方行政官僚监督机制的失望，同时回应人民群众的民主化需求，执政党将通过党内民主实现社会民主，作为下一步政治改革的重要内容，地方民主化实践应运而生。
 
在公众和学界为地方民主化试验鼓掌相庆之时，我们必须清醒地看到，如果地方民主化落到实处，其一定意味着中央对于地方人事和财政的放权，即地方人民决定地方财政和官员的命运。而一旦地方人民有权决定地方的命运，地方保护主义就会抬头（地方保护主义有其天然合理性），官员将更多地考虑地方利益和地方人民群众的感受。地方与地方之间的利益冲突，地方与中央的利益冲突将失去协调和控制机构。现在体制下，由于执政党和中央政府的强势，对于地方之间以及地方与中央之间的利益冲突，中央可以有效地协调甚至压服。南水可以北调，西气可以东输，四川赈灾中的省、市对口援川，这此举措之所以顺畅进行，重要原因是地方政府在决策中，不受地方利益过分掣肘。而一旦地方官员对选票负责，中央的控制能力交大大减弱。地方官员将更多地考虑选票而不是国家法律和中央政府。当南方人民反对南水无偿北调，西部地区要求提高西气东输的价格，地方政府如何回应？一定程度的失控将是中央政府必须面对的局面。民主要发展，国家要统一，其间矛盾如何调处？我个人认为，一个有效的方法是司法中央化，也就是将中级以上人民法院国家化，法官由全国人大任命，并在全国巡回。中级以上法院作为国家的法院，执行国家的法律。执政党将其政策法律化，由国家的法官代表国家执行。当地方行政地方化以后，如果不及时推行法院国家化，最终结局一定是，中央为了保持对地方的控制，对地方民主化从支持到警惕，到最终回避，地方民主化实践无果而终。
 
考察世界法治发达的国家，行政地方化、司法国家化是共同的选择。虽然美国、德国各州有其自身的地方法院系统，但国家维持着有效的中央法院系统，如美国的联邦法院系统。而我国目前的现状是，严格意义上属于中央的法院只有最高法院，省级以下法院，依照我国的宪法都是地方的法院。如此法院设置，如何能够保障国家意志得到贯彻执行？
 
反思我国近年来的政治改革，一个重大失误就在于行政中央化，而法院地方化。行政系统通过垂直领导，实行中央化或省级化。其弊端是地方政权空洞化，地方政府成了肢体不全的政府。正确的改革方向是，行政地方化，法院中央化。由于法院国家化涉及到宪法、诉讼法等一系列法律的修改，是一浩大工程，中央决策层应当未雨绸缪，在地方民主化开始发动之时，作为应对，全盘斟酌法院中央化。从国家稳定和统一的角度考量，法院中央化必须优先于地方民主化。
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