权力划分视野：中央与地方关系制度的国际比较

作者：傅煜 李泽洲
来源：学术论坛
本站发布时间：2007-7-15 15:21:25
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公共权力依附于国家形态必然要求以制度化来实现权力资源的纵向和横向配置， 权力在这两个向度内的规范流动是国家正态运作的基本机理。从纵向结构的配置来探讨，大多数国家尤其是拥有相当人口和幅员的国家都无可回避中央与地方的关系问题，正如希腊学者卡里奥珀·斯帕努所描述的“中央集权与地方分权，均衡性与灵活性，中央监察与个人负责等等，是近一个世纪以来典型的组织上的矛盾的重新突现……地方分权、放松约束，委托制被强调并被认为是医活公共管理僵化机制的组织原则”［1］（P142）。从中反映出中央与地方关系的核心问题是分权问题， 表现则是国家结构的制度及其衍生机制，在世界各国中这种制度既具有共性，同时也千差万别。就国家结构来划分的制度一般为两种，即单一制和联邦制。我们可以通过这两个划分来观察制度并进行具体的比较与探讨。
一、单一制的制度比较
“单一制是指以按地域划分的行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式”［2］（P243），从权力性质描述的“普通”、“自治”两个词语可以看出单一制的主权体是惟一的，也即“中央”，作为构成单元的“地方”派生于国家对它的规划、确认并授权。这种制度的代表是立国久远的英国、法国和日本，它们尽管都是发达的资本主义国家，但与发展中的社会主义中国在基本架构上是一致的。
1.在制度体系的内部，这几个国家具有许多共通点
（1）对于事权的划分。中央政府义不容辞地承担全国性公共物品和公共服务的管理功能，地方相应地承担地方性公共物品和公共服务的提供职能。在公共事务中还存在地方无法自助完成或者中央不必要全权管理的部分就由两者共同管理。虽然这些管理的具体内容有所不同，但这是出于各自观念理解和实践切分的缘故，并不影响中央的核心权力体系。
（2）法律规定的影响。中央权力的授让和地方权力的获得一般都从法律的层面予以规定，依据法律条文，中央和地方的权力不会出现相互的干涉和侵夺，但中央可以根据法律效力的高低，通过中央立法对地方进行规制，使其运作在既定的范围内，最终还可以通过司法介入对违法和违规行为进行调整。
（3）行政控制。中央对地方必须履行的职责和完成的任务予以监督，对地方应当汇报的事务进行审查，还可对地方的失职行为做出相应的反应，特别是对人事任免保留进一步的处置权。
（4）财政控制和监督。一般各国都通过税收、预算拨款和审计等方式的运用有效地实现中央对地方的监督和控制，这一点不只存在于单一制国家，对于联邦制国家而言也是一套行之有效的管理手段。
2.在具体的制度设计和落实上，各国也具有自己不同的特色
（1）自治的程度是不同的。英国具有“地方自治之家”的称号。地方政府往往能够对地方性的事务起到主导型的作用，这种自治性来源于英国中央政府与地方政府之间缺乏明确的法律规定。而法国政府在1982年对职权划分做出原则性的规定后，又陆续颁布了18个法案和255个法令对权限的划分和转让做了进一步明确的规定［3］（P50）。日本的分权主要依据《日本国宪法》和《地方自治法》， 日本的中央和地方关系被看成为“介于英美之间，既有一个握有很大实权的中央政府，又是宪法明文规定的地方自治制度，是集权与自治的交织与融汇”［2］（P259）。
（2）人事控制机制的不同。英、法、日各国的地方行政长官虽然都是从议会选举中产生的，但在政府运作中各有特点。英国的地方政府官员往往是由中央从地方提供的候选人中选择，法国则向各大区、省派遣共和国专员进行监督，省长由中央政府任免，对于失职的地方政府拥有代执行权，在必要时接管他们的工作。在日本，内阁大臣除了监督地方行政外，也可以通过法院裁定罢免地方行政长官。
（3）财政控制的技术操作性差异很大。由于财政手段对处理中央和地方关系具有实效性，各国都依据国情和实践推行了合适的财政管理政策。日本政府运用制定中央财政预算比例规范地方财政预算，同时规定地方税种和税收标准，要求地方政府严格执行。而英国的地方享有自主的征税权，只要地方的税率对全国政治经济不造成负面影响，税率就由地方自己掌握。法国在地方委派的代表具有代执行权，在需要干涉时可以代执行编制、修改、补充地方预算并付诸实施。
二、美国的联邦制度设计
“联邦制是指以享有相对主权的完整政治实体为组成单元的国家结构形式。 “［2］（P224）它比较单一制而言有两个特点，一是”相对主权“，二是”完整的政治实体“。这表明联邦制国家权力赋予的向度与单一制国家是截然不同的，它是由原本独享主权的稳定的政治实体通过缔结契约，向国家联合体授让主权，由其管理相关公共事务的权力派生机制，所以联合体对实体单元的控制必须来源于授让的权力而不是可以自由地干涉实体固有的权力。美国联邦分权制度很好地体现出了这种政治权力的架构，也直接反映出中央和地方（州）的并立关系，这种权力分享的自下而上相对于单一制国家是一种”逆向授权“，为博弈提供了自然状态。根据美国宪法规定，联邦政府与州政府的权力分为五类，我们可以将它们简单地表述如下：
1.列举权力。在宪法中对联邦和州政府各自的权限予以划分，并一一列举， 这就给出了他们权力活动的基础区域，虽然在具体事务上无详细分列，但在宏观控制上有了分水岭。
2.专有权力。 这种权力的规定强调了联邦与州政府相互间不可干涉和重叠的活动专区，对于联邦而言享有了统一管理和代表本国的充分必要主权，对于州政府而言则拥有了保证平等和相对自主的主权空间。
3.禁止权力。这实际上是对联邦和州政府”不许作为“的权力的列举， 以联邦宪法和州宪法的精神对二者进行制约，透视出主权契约的体系中两套宪法并行的脉络。
4.共有权力。指在具体公共事务中，中央和地方都可以涉及的活动区域， 只要有合法的主张和诉求都可以自主地行使，彼此在这一领域必须承认共有，不允许互相排斥。
5.保留权力。凡宪法授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力， 皆由各州保留之。我们认为这种权力在法律效力上与专有权力显然是不同的，给州政府的自主权提供了很大的甚至是依然可以不断扩大的活动空间。
在美国的政治制度中联邦的地位高于州的地位是从法律高度设置的， 美国宪法第六条第二款规定”本宪法和根据本宪法制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，皆为全国的最高法律，每个州的法官均应受其制约，即使州的宪法和法律的任何条款不与之相抵触“［2］（P226）。此外美国国会还有权执行宪法赋予的权力，制定”所需的法律“，这些都意味着一套完整的权力法案为中央权威保驾护航。另一方面，对权力结构的分析可以看出美国的联邦与州虽然不是对等的，但却是平等的，在权力执行中不存在上下隶属的关系， 大部分时间都是合作与竞争的关系，联邦制下的博弈是一种制度的安排，而且行之有效。
三、中国的单一制
我国宪法序言中明确指出”中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家“。我国目前存在着34个行政区划，包括一般意义的省、直辖市和民族自治区以及保留原有社会制度的特别行政区。所以我国既不属于拥有成员国和并行宪法的联邦制，也与其他各国的单一制存在着许多不同，具有自身的特色，大致正处于有限博弈的发展进程中。目前我国的制度安排大致如下：
1.在公共事务的管理权力的划分中， 中央（全国人民代表大会及其执行机关--国务院）居于绝对的核心地位，其权力是广泛的，既派生出地方政府的几乎所有权限，又对地方保留了充分的控制权，在集权的架构中通过中央政府直接领导和中央部门领导地方工作部门进行双重垂直领导，所以在事权关系上并不存在实际的法律划分，地方基本处于弱势地位。但是现实中中央不可能把权力溯及到所有的事务上，所以地方具备了实质上的权力活动空间，在影响力上产生局部抗衡，总的缺乏稳定的监督控制机制体系。
2.政治控制主要是人事安排体现了中央的主导地位。 省级领导干部由中央直接进行培养、选拔和任免，地方各级主要干部由中央备案管理，地方领导的增设或变动由中央审批。但是近来地方的人事权限正在逐步扩大，首先是专业化的公务员制度的推行，在干部提拔任用上地方有了更多的自主权；其次中央干部管理权限有所下放，各级下管两级改为下管一级，使得用人自主面拓宽了。再次，中央地方双重领导的部门干部任用中，地方有了越来越多的发言权。
3.目前的财政监督控制机制主要还是分税制的实施， 中央在国家税收中二分天下有其一，甚至更高，从而使地方在资源领域增强了对中央的依赖。中央通过财政拨款和投资计划对地方进行财政返还和转移支付，以此推动中央在政策制定和执行领域的主导地位。但是由于经济发展水平参差不齐，各地方对于中央财政的依赖度自然是迥然不同的，所以中央在分配领域中面临的公平与效率的挑战就更加复杂。一方面政策执行容易在地方打折扣，另一方面”跑部钱进“、”等、靠、要“等资源分配不正常现象显现，这表明有必要在中央与地方、地方与地方之间建立起协商互动、良性竞争的机制。
4.民族自治区域、 特别行政区和一般省市的制度安排由于中央授权的不同而存在很大差异，虽然不影响中央的主权惟一体地位，但是它们利益要求的程度和表达机制也就存在着众多差异性。一般行政区域是主要的组成部分，所以政策制定、调整和贯彻的主要问题也来自他们；民族自治区域自由度相对较大，但经济发展水平相对落后，对中央财政依赖度很大；特别行政区是中国的制度创制，本身就是对中央与地方关系的一种新型挑战，需要长期的摸索和创建过程。
四、从分享的权力到博弈的权力演化进程中的关键因素
1.历史的因素是分析国家结构的稳定性指标。 任何一个国家的现实都不可能脱离它的历史进程而分割地存在，尤其是不可能对国家传承的固有的治理架构朝令夕改，恣意划分。创立两百余年的美国和成为政治统一体不过一百多年的德国在建国初期面临的都是一种地方各自为政的局面。美国各州的整合是基于共同对英的反殖民战争，各州向联邦让授权力的同时又保持了很大的独立性，不可能在存在一个势力无所不及的强势中央集权。在德国，诸邦国的联合除了战争手段也存在着和平加入的妥协，其分散性和易分割性在两次大战后对德国的削弱和分割中就可一目了然，而且战后统一的非中央集权的德国对于欧洲安全也是符合欧洲利益的。所以，美、德的联邦制度就成为了一种历史长期抉择的结果。而中、英、法、日四国在历史上就是中央集权比较严整的国家，在封建制度瓦解之后，也不可能跳跃式地对地方权力进行人为分立，创建出诸侯邦国来，这是不争的事实。同时，由于历史上四国中央对地方的控制有不同的制度和传统，因此对当代的国家结构分别产生了很强的衍射效应，体现为单一制下的各有特色。
2.经济的因素是分析其动态发展的根本。 美国的独立战争和向外扩张造就了现实的美国幅员，但同时也造就了一个经济一体不可分割的统一大市场，其二百多年的经济纽带血缘使得中央和地方不必担心国家的崩溃和分裂。尽管美国是一个多民族的移民国家，但是几乎没有人担心诸如夏威夷和阿拉斯加的遥远国土会走向独立，因为现代经济控制已经使得美国的国土统治更多地变成了经济的而不是地理的概念。中国的情况还远没有如此的乐观，尽管我们已经习惯拥有一个强大的中央和严整的制度控制，隐忧依然存在，我们只是刚刚进入了与历史相比比较稳定的一个时期，中国地方不均衡的经济要素分布和经济发展状况不能为权力博弈提供坚定的基石。但是日趋激烈的世界性竞争和革命性影响的科学技术发展向各国包括发展中国家的经济发展体系提出了关于变革行政的要求，一个服务型的、参与式的、契约制的国家管理体制才是经济和社会发展的历史需要。
3.政治体制对于现存的中央和地方关系起到了投射的作用。 美国的选举制度使得总统和州长分别代表民意，彼此之间不相互统属，而且两党制使得中央很难与地方领导集团和领导理念产生一致性，所以相对独立的执政成为必然诉求。在单一制的法国，尽管政党在地方也有执政的竞争，但是半总统制下的权力架构令总统为代表的中央可以通过政策制定和代表派遣干预地方的政务。与法国相类，日本的大臣们也往往具有干涉地方的经常性权力。英国的议会传统较好，上下院的议员本身就是中央与地方关系调整的代言。相比上述国家，中国的人民代表大会制度以及民主集中制原则强调了求同的利益价值取向，而不是充分的讨价还价体制。同时中国的政党制度对此更是起到了深远的影响，中国共产党的执政地位使得党内与政府有一套相对照的纵向分布体系，党管干部的原则使地方干部的任免不可避免地引入政党运作机制。所以权力体系所处的政治生态环境决定了权力博弈机制是一个整合与解构共同作用的复杂创制，而博弈的最终实现还是要回到政治架构中，实现制度的安排。
比较各国体制， 我们发现：日益成为社会发展活力的地方如果不能自主地管理地方经济和社会事务，就无法在资源运用和决策领域实现高绩效，自主谋求发展，也就势必造成整体资源的无序浪费和发展动力的瓶颈制约。即使在中央强制推行的框架内，缺乏内动力的地方也容易造成执行滞后或者效率减损，从而危及中央的权威性，产生合法性危机。同时，分享的权力如果不受到制度规范，那么也会造成两种后果：一是权力失范，中央与地方分权找不到适合的度，收收放放，一样产生危机；再者中央与地方的利益博弈对立化，即使不演变为互相侵夺，也可能会使共同事务受损，要么多头管理，要么形成管理的真空地带。有学者提出”改进中央政府与地方政府的关系应以事权相对分散于地方，而财权财力相对集中于中央为目标“［4］（P13），所以对事权进行合理划分，相应地调整人事、财政权限，并将中央与地方关系法制化是权力分享与互利博弈的根本趋势。
世界各国无论是采用何种国家结构的制度， 随着将企业精神和市场机制逐步引入现实政府管理，都出现了一种趋同的选择，即从光谱式的权力梯度分配关系走向灵活性的、动态性的权力博弈机制。在光谱式中，中央和地方分属光谱的两端，其固有权力各自被确认，在权力互渗的中间地带，中央和地方都有相对比例的发言权。但是事实上各方权力的溯及力和影响力不同，并且管理的进程是具有动态性的，这种互渗就并不是真的如同光谱排列一样呈现出有序性和梯度性。所以在中央与地方固有权力确定之后，共同拥有权力的区域就应当引入博弈机制，中央和各个地方都可以凭借自身的资源和法定的权限获得平等参与博弈的资格，从而拥有平等的发言权，在博弈的进程中可以是协商的合作机制，也可以是公平的竞争机制。博弈的机制必须基于法制完善、分权合理的国家结构，同时在技术层面还有许多有待探讨的设计，比如说协商机制的设定，信息交流共享的机制，其他政治结构提供的功能等等。实际上，基于多因素共同作用的基本机理，我国在制度建构前要做的不是”补课式“的模仿，而是创制的过程，首先要去除不必要的体制束缚，然后有针对地解决中央权力过剩和权力不足，地方权力不足和权力失范的多方面问题，努力以科学性的、持久性的和开创性的精神从事制度建设。