张千帆：中央地方分权要法治化(南方都市报 2008-3-23)

中央地方分权要法治化
2008-03-23 09:43:43  来源: 南方都市报   作者:
■法的精神之张千帆专栏
在全国两会期间，广东省代表团提出了设立“区域协调发展配套改革试验区”的建议，得到了与会代表的热烈响应。自深圳首开“特区”风气以来，全国上下已陆陆续续出现了不少“试验区”。这些不同性质的试验区尝试不同名目的改革措施，确实为打破僵硬的中央集权体制作出了贡献。但是，如果大大小小的改革试验都要经过国务院批准，中央负担未免太重了，而且也给中央各部门创造了寻租的机会。
事实是，仅从中央近年来频繁出台的精简和放权措施就可以看出，实施了几十年的中央集权制度使中央管了太多不该管的事情；这些权力理当下放给地方，但是一旦中央仍然大权在握，地方往往只有通过不正当、不合法的手段获得这些对于地方治理来说必要的权力，从而导致央地权力博弈充斥着人情、关系、贿赂等各种个人因素。当然，问题也可能出在另一面：在某些情况下，中央政令确实代表了“最广大人民的最根本利益”，譬如减轻农民负担、维护农民工利益及其他保护弱势群体的措施，但是由于和地方政府或官员利益相冲突，于是遭到地方各级围追堵截、层层抵制，所谓“上有政策、下有对策”、“政令不出中南海”是也。面对这些地方抵制，中央却往往显得顾此失彼，以致中央政令、法律乃至宪法不能在全国各地得到统一落实。这是央地关系人治化的另一个表现。
从总体上说，改革开放三十年是在放权背景下展开的。时至今日，某些该下放的权力(譬如地方政策试验)还没有下放，某些该由中央管的事情(譬如环保、煤矿安全、拆迁补偿、弱势群体保护)却没有很好地管起来。虽然中国是一个单一制国家，但是作为一个大国，中国的单一制不可能只是简单的中央集权，许多事情必须下放给地方去做。因此，央地分权是不可避免的大趋势，但是究竟如何分权？中央下放哪些权力、保留哪些权力？如何保证中央部门不插手不该管的事，而把该管的事真正管起来？如何从制度上保证有限范围的中央法律和政令在全国得到有效实施？现在是思考这些制度性问题的时候了。这些问题不解决，势必成为下一步改革的障碍。
我认为，解决上述种种问题的钥匙在于中央与地方关系的法治化，也就是必须依靠一部规范央地权力关系的基本法来处理央地权力冲突；否则，如果还只是依靠中央领导的命令或指示，就无法突破几十年来“一放就乱、一收就死”的僵局。央地关系法治化是一个复杂的课题，需要一系列配套的制度建构。首先，基本前提是承认中央权力的有限性：中央权力并不是无所不在的，而是应该限于对全国治理来说必要的范围内。世界各国经验都表明，央地权力存在着宪法意义上的最佳配置；不是所有的事情都应该由中央来管，中央既没有义务也没有权力干预纯属地方性的事项。事实上，也只有在承认中央立法权的有限性的前提下，才能真正保证中央立法的最高地位和国家法制的统一。
其次，为了有效落实央地事权分配，还有必要实行财税分权制度；中央要分配事权，就必须负责配备相应的财政资源；否则就会导致“中央请客、地方埋单”，地方为执行中央任务而入不敷出，从而丧失地方治理能力。譬如中央上世纪90年代推行九年制义务教育的初衷显然是好的，但是由于没有配套资金，导致许多乡镇大量欠债。要避免这种情况发生，中央必须承担起相应的财政责任，同时实行财政上的“纠偏行动”，通过合理的转移支付弥补过去工业化政策给农村造成的损失。
再次，央地分权的基础最终是地方人民的民主自治。如果人民没有权利统治自己，如果统治的动力是自上而下的，那么为了控制下级政府的胡作非为，就必然需要上一级政府的监督；如此重复，直到最高的中央政府。这正是中国普遍存在的“上访”现象的逻辑和路径，而众多上访问题解决不了，恰恰证明如果地方问题在地方层次上得不到解决，最后积压成山，那么无论多么神通广大的中央政府也都无能为力。这就又回到了中央集权的困境：中央只有一个，但是地方却有许许多多，一个中央如何管得住那么多地方？要保证中央的惠民政令得到落实，最终还要靠人民自己管理自己，并通过选举等方式监督自己的“父母官”。
最后，要实现央地关系法治化，还必须具备适当的保障机制，特别是建立司法性质的独立审查机构。只有健全司法审查制度，才能有效防止地方保护主义，保障公民在宪法上的平等权利。事实上，由于长期实行“条块结合、以块为主”的控制模式，地方司法不仅不能遏制地方保护主义行为，而且往往自己也成为地方保护的急先锋。这种状况如果得不到有效控制，势必将国家法律体系分解得支离破碎。法治离不开司法保障，这已经是中国法治三十年的老生常谈，央地关系法治化又岂能例外；中央和地方分权规定得再合理，也只是纸上谈兵，一旦缺了司法环节还是落不到实处。
(作者系北京大学教授)
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/200803230016.asp