国外发展农民合作组织的经验及其启示

    内容摘要:国外在发展农民合作组织的长期实践中积累了丰富的经验。学习国外的先进经验，找出自己的不足，有利于促进中国农民合作组织发展，进而加快现代农业建设和新农村建设。本文介绍了国外发展农民合作组织的若干经验，指出了中国发展农民合作组织面临的主要问题，阐述了国外经验给我们的启示，最后提出了几点建议。
　　一、国外发展农民合作组织的若干经验。
　　1．重视教育和培训  发达国家政府十分重视合作社教育培训，对合作社教育培训给予了极大关注，他们认为合作教育对于合作社的成功至关重要，甚至提到了合作社生死存亡的高度，如果不坚持长久的教育培训，合作社只能是失败。在美国，政府在合作社培训中主要是编制各种培训资料发给合作社，并与其他教育机构进行合作，联邦政府、州政府直接提供合作社培训项目。培训内容重点是增强人们对于合作社原则和实践的理解，将合作社的组织原则在农村各类事务中更广泛地应用。此外，还特别注重提升合作社领导人、雇员以及社员制定商业决策的能力；提升合作社财务、运营能力和市场营销地位，最终提高农民收入。意大利中央政府和省政府提供合作社运行所需的技术支持和培训，无偿在学校和社区举办普及和促进合作社发展的培训课程。
　　2．奉行加工价值取向 传统合作社把农户组织起来，形成抵消上下游厂商市场势力的力量，通过压低农业生产投入品价格或提高农产品的销售价格实现增收。但受到农产品出口下降、国内市场出现相对过剩、价格下跌以及合作社本身力量等因素影响，传统合作社为农民创造的增收空间有限且波动性较大。与传统合作社不同，西方国家新一代合作社主要通过延长产业链条、从事农产品加工增值活动实现增收。农民专注于某一类农产品的生产，提高大规模专业化生产能力，实现农业生产的规模经济。新一代合作社奉行加工价值取向，通常只经营一种农产品，按事先与成员的约定只接受特定种类、数量与质量的农产品，然后进行专业化的深加工或再处理，实现加工环节的规模经济，以更加差异化的制成品实现初级农产品的增值，并让成员分享增值的收益。
　　3．不断扩大合作组织规模 各国合作组织发展的一个共同趋势是组织数量减少而单个规模不断扩大。为了降低成本，提高生产效率，增强竞争力，欧美国家的合作社加强了相互之间的联合和合并。美国从1970—1996年，合作组织总数由7 790个减少到3 884个，平均成员数由815．8人增加到l 030人，平均营业额由245万美元增加到2 500万美元。1950年联邦德国共有23 842个农村合作组织，而到1998年这一数字减少到4 221个，但同期的每个合作组织平均成员数则由137人增加到711人，规模明显扩大。日本农协由于中间环节多，导致管理人员和管理费用增加，全国三级农协成员数达34万人。日本农协通过减少中间环节(改基层—县—中央的三级组织体系为基层—中央的两级组织体系)和合并基层农协(将农协数量由1992年的3 073个减少到2000年的1 411个)，从而扩大了经营规模，降低了管理成本，提高了管理效率。
　　4．实行一人多票 在美日欧许多国家的合作组织仍然实行“一人一票”的民主表决机制。这一机制，虽体现了民主管理的原则，能调动成员参与管理的积极性，但由于成员的异质性和商业判断能力普遍较低，也会导致集体决策成本上升，决策效率下降；虽有利于防止产生“内部人控制”，但同时也可能对“能人”决策和治社的积极性、主动性带来一定的负面影响。经典合作组织理论的“一人一票”原则越来越受到挑战，强调成员表决权的差异，实行有最高限额限制的、一人多票的差额表决权机制越来越受到追捧。例如，法国合作社在社员表决时基本是一人一票，但是合作社可以根据社员和合作社交易的数量、质量、承担的责任、职务和作用的不同等，给予附加表决权，票数有限制。一人一票的公平原则由强调发展和承认差别的原则所取代，这可能成为未来的普遍趋势。
　　5．政府正确定位 政府正确定位是国外农民合作组织得以顺利建立和发展的基础。政府的职责是提供指导、扶持和服务。政府的主要工作是提供市场不能提供和难以提供的“公共产品”，解决市场不能解决的有关合作组织发展的相关问题，为农民合作组织健康成长营造良好的制度空间，如合作社立法，制定经济扶持政策，提供合作社教育研究服务，促进合作社社会服务体系的发展，应合作社的要求提供技术支持等。至于合作组织的内部事务，如组织机构的设立、领导成员的产生、合作社与社员之间的关系、财务运作方式、日常经营决策等都由合作社章程决定，只要章程符合合作社有关法律规定，政府不予干涉，也无权干涉。
　　6．政府鼎力支持 政府支持是农民合作组织发展不可缺少的外部条件。各国政府无一例外地对本国农民合作组织采取了支持的态度。这些支持主要包括以下方面：①合作社立法。通过立法确立农民合作组织的法律地位，对其活动提供法律保护。②财政扶持。如美国联邦政府每年给农村合作社发展中心拨款25万美元，用于支持新的合作社的发展。③税收减免。如日本农协比一般民间企业税赋要低14％左右。④提供优惠贷款。⑤技术援助。应合作组织的要求向合作组织提供各种技术服务，范围广泛。具体包括制定发展战略，合并或联营的分析，农产品加工增值业务的可行性分析，运营状况或财务状况分析，改进合作社内部治理结构等。⑥通过监督管理规范合作组织的制度和行为，促进其健康发展。此外，还有合作社教育和培训，合作社研究。
　　二、中国发展农民合作组织面临的主要问题
　　中国在发展农民合作组织方面尽管取得了一定成绩，但是，总的来说仍然处于摸索和起步阶段，还存在一些不容忽视的问题。
　　1．人员素质不高 各级业务部门缺乏管理、指导合作组织的专门人才，合作组织缺乏有合作理论、实践经验、组织管理、沟通协调、市场营销、对外交往等方面的知识和能力的牵头人，农民缺乏合作意识、合作知识、农业技术、经营管理知识。目前“三缺”已成为合作组织发展的瓶颈之一。
　　2．带动能力不强 ①合作组织数量少，规模小，成员占乡村总户数比例小。目前，全国农民合作经济组织已达15万个左右，参加组织的会员约2 363万人(户)，入会农户占乡村农户总数的9．8％，平均每个合作组织会员数为158人。②在合作内容上局限于技术、信息、生产资料采购、初级农产品销售等服务方面，而真正能提高农产品附加值、提高农业经济效益的农产品精深加工、销售等合作内容则很少。③独立拥有自己的加工销售企业、开展了产供销一体化服务、产品的市场占有率高、市场竞争力强的合作组织极少。④农民从合作组织得到的赢利返还和股金分红较少。⑤合作组织覆盖的地域范围较小，其成员基本上是本村本乡农民。⑥合作组织开展跨区域的合作与联合的较少。
　　3．存在大户控制 在一些由产销大户牵头创办的合作组织中，决策权、分配权掌握在产销大户手中。普通农户由于投资少、规模小，监督成本高，无力监督；或者由于监督中的搭便车行为，不愿意监督，致使民主管理、群众监督流于形式，合作的好处大都为产销大户占有，普通农户所得实惠不多，背离了“民办、民管、民受益”的原则。
    4．行政色彩较浓 相当一部分农民合作组织是依托政府有关部门或基层组织兴办，管理者阶层也在这些部门负责人和乡村干部中产生。这有利于组织的创建，但也存在干部力量过强，行政色彩较浓，以致产生农民对合作组织的认同感不强，主动参与管理活动的积极性不高，农民在合作组织中的主体地位得不到保证等问题。这对吸引农民人社，对合作组织的成长产生了较大的负面影响。
　　5．扶持力度不大 一些地方政府尚未出台具体的、可操作性强的扶持政策，相关职能部门也没有制定相应的配套措施，对合作组织的支持力度仍然不大。一是财政支持非常小。由于县、乡财政困难，难以对合作组织的发展提供充足的资金。有限的资金扶持相对众多的农民合作组织只是“杯水车薪”。二是金融支持极为有限。合作组织规模小，实力弱，没有足够资产进行抵押，很难得到金融机构的贷款支持。三是税收优惠缺乏。有些地方税收制度还没有体现出对农民合作组织的优惠，有些地方虽出台了一些优惠政策，但并未落实到位。
    三、启示和建议
　　1．加强教育培训，建设人才队伍 要制定培训规划，按照分类指导、分级负责、注重实效、方法灵活的原则，分层次、有计划地对各级分管农业的领导、农业及相关部门干部、合作组织负责人、农村能人大户和农民等分期分批进行培训。对政府相关部门的工作人员进行专业培训，培养一支高素质的管理、指导和服务农民合作组织的干部队伍。有关部门要把培训合作组织带头人放在一个重要的位置，投入更多的资金，配备更好的师资，创造更好的条件，做好合作组织带头人的培训工作。重点抓好合作理论、政策法规、组织管理、生产技术和营销技巧、市场知识等方面的培训，建立一支有饱满工作热情并献身于农民合作组织事业的领头人队伍。开展多形式、多层次、多内容的农民培训，培养有合作意识、懂技术、会经营、善管理的农民队伍。随着经营规模的扩大，经营领域的拓宽，合作组织对高级管理人才的需求会越来越大。有关高等院校可设立“农民合作组织专业”，为农民合作组织的发展壮大提供人才支持。
　　2．介入农产品加工增值环节 技术、信息和流通方面的合作可以促进农民增收，但增收效果不明显，且易受农产品供给条件影响，增产不增收的问题无法从根本上得到解决。借鉴国外新一代合作社的经验，今后应更多地开展农产品精深加工和销售方面的合作。为此，应做好以下工作：一是推进农村人口转移，加快土地的合理流转和优化配置，鼓励土地适度向种养大户和家庭农场集中，促进农户适度规模经营和集约经营，以获得规模效益。二是推动“一社一品”发展。合作组织要根据当地农业生产的自然条件和社员的农业生产特长来安排农业生产，实施“一社一品”的专业化发展策略，生产出具有优势和特色的农产品。这样，既可提高农产品的产量、质量，降低农产品的生产成本，还有利于收集相应的农业信息和农产品生产技术，以进一步挖掘这类农产品的生产潜力，使农产品生产真正做到“专而优”、“专而特”。三是合作组织投资建设厂房，购置加工储运设备，然后进行加工和销售，使其增值。
　　3．适度扩大合作组织规模 中国平均每个农民合作组织成员数为158人，仅是欧美国家会员数的1／5左右。如此小的规模很难发挥出专业合作和开展商业经营的规模效益。适度扩大合作组织规模，有利于大量采购和销售，节省购销费用；有利于购置所需的生产、加工、储藏设备和运输车辆，提高设备利用率，兴办原来无力承办和办不好的项目；有利于突破家庭经营的局限性，在自愿、民主的基础上对合作组织成员的生产要素进行优化配置，提高生产经营效率，扩大经营规模，降低单位产品成本。合作组织扩大规模有吸收农户和与其他合作组织合并或联营两种方式。吸收农户要设置一定的考核条件，如具有相关农产品的生产技术，能提供一定数量和质量的农产品等。采取合并或联营方式时要尊重对方的意愿，要选择合作方式，要进行合并或联营的成本收益分析。要在合作组织管理能力的范围内扩大规模，不能过度吸收成员，盲目扩大规模。
　　4．发挥能人大户和普通农户两个积极性 能人大户是农村的稀缺资源。他们熟悉农村和农民，拥有广泛的社会关系，懂经营、会管理，很有影响力和带动力，也更了解合作组织的作用和掌握合作组织的运行机制。可以说，没有能人大户，中国的农民合作组织不可能发展到今天这个水平。以湖北为例，由种养、加工、运销等能人大户牵头创办的合作组织占到了湖北合作组织总数的55％。所以，应充分发挥能人大户领办合作组织、管理合作组织的积极性。但是，实践也证明，能人大户力量过于强大，合作组织极易演变成个人企业或合伙企业。所以，又必须调动普通农户参与合作组织管理的积极性，保证合作组织“民办、民管、民受益”的大方向。为发挥能人大户和普通农户两个积极性，应做好以下工作：一是农民合作组织成员大会选举和表决实行一人一票制，对出资额或者与合作组织交易量(额)大的成员给予总计不超过20％的附加表决权。二是赋予理事会更大管理权限，日常业务可自行决定，无需成员大会表决通过。三是设立专门委员会负责收集成员的建议，以鼓励成员参与合作组织的经营和决策。四是加强审计监督管理，健全约束机制，防范“内部人控制”。此外，引入外部审计监督，不定期审查合作组织是否按章程进行运作，理事会是否切实履行了职责，“民办、民管、民受益”的原则是否得到了贯彻。
　　5．地方干部应逐渐淡出合作组织领导人位置 地方政府支持农民合作组织发展的基本方针应该是推动而不是强迫，扶持而不干预，引导而不包办。中国农户经营规模小，农民素质低，居住分散，信息沟通难，把分散的农户组织成一个有效率的合作组织具有相当大的困难。由政府有关部门或基层组织的干部牵头创办，可以缩短组建时间，节省组织成本。在合作组织成长的初期，这些干部继续领办一段时间也便于合作组织各方面工作走上正轨，为今后的发展打下良好的基础。但是，政府干部不宜长期控制合作组织的运作，主导合作组织的经营和发展。对合作组织管理者中的政府干部职数应有明确的人数限制。地方干部在管理合作组织期间，应有意识地培养农民身份的管理者，为自己淡出合作组织领导人作准备。这应该成为一条规定。
　　6．加大对农民合作组织的扶持力度 扶持农民合作组织就是扶持“三农”，通过扶持农民合作组织来扶持“三农”，更加公平，效率更高，行政成本更低。为此，各级政府要制定具体的、操作性强的扶持政策，相关部门要出台相应的配套政策，加大对农民合作组织的支持力度。一是加大财政投入。各级财政要安排专款，用于支持合作组织的发展。近期应集中在合作组织教育和培训，生产加工项目所需厂房、设备，仓储及运输设备，标准化生产和质量安全监测体系建设，信息建设，新品种引进和新技术推广，市场开发等方面。二是加大信贷支持。金融部门对符合条件的合作组织应积极发放贷款，简化贷款手续，实行优惠利率。加快农村信贷担保机构的建设。在有条件的地方，应允许农民创办新型农民合作金融组织。三是加大税费优惠。各地方政府要根据本地的实际情况制定税收优惠政策，并将其落到实处。四是将国家农业综合开发建设、农产品优势区域建设、优势产业带建设、扶贫开发建设、市场建设等工程项目，以及农产品加工重点工程项目，优先委托给农民合作组织实施。五是对立项从事农业产业化经营、绿色食品开发、基地建设、市场建设和科技推广的合作组织，建议给予享受农业产业化龙头企业的同等待遇。