黄祖辉：中国农民合作组织发展的若干理论与实践问题

　　黄祖辉　浙江大学中国农村发展研究院

　　摘要：本文针对中国农民合作组织的发展实际，揭示了研究农民合作组织的三种不同视角，认为在现阶段就偏向于从争取和维护农民权益的角度来研究农民合作组织，甚至于引导农民合作组织的发展，并不利于农民合作组织的健康发展。论文认为：农民合作组织与农业家庭经营是一个问题的两个方面，没有农业的家庭经营，农民合作组织就失去了存在的必要。多类型的农民合作组织在中国具有存在的必然性。通过农民合作组织的发展，将有助于完善农业产业组织体系，并且对于建构农业新型双层经营体制，实现农业生产小规模、经营规模化具有重要意义。

　　一、研究农民合作组织的切入点：三种不同的研究视角

　　研究和考察农民合作组织可以有不同的角度。现实中，理论界对农民合作组织问题存在一定的争论，主要是对合作组织的认识存在不同的视角或存在不同的切入点。实际上，至少存在三种不同的研究农民合作组织的视角。

　　第一种是基于产业发展的视角。为什么要发展农民专业合作组织？可以从市场经济、产业化经营、产业组织发展的角度来研究它。这是因为在市场竞争不断加剧的情况下，小规模、分散的农户面临极大的风险和挑战，而通过建立农民合作组织，可以增强农民的市场谈判力，帮助农民有效进入市场，解决农产品“卖难”等问题。因此，合作社的形成与发展，实际上既是农民和农业适应市场化的需要，又是农业组织化、农业纵向一体化和现代化的需要。无论从世界各国的农业现状看，还是从农业发展的一般规律来看，农民合作组织都是一个很重要的产业组织形式。这也是尽管中国的农民合作组织发展在历史上经历了很大的曲折，但当前政府对农民合作组织依然很重视，全国人大予以立法，鼓励其发展的基本原因。

　　第二种是基于农民权益的视角。这一视角实际上主要是从政治学和社会学有关公平和权益的视角来研究和看待农民合作组织。很多学者认为，农业之所以是弱质产业，关键是农民是弱势群体，只有把农民组织起来，通过农民自身的组织来维护和争取他们在经济社会中应有的权益，才能真正解决农民的弱势性和农业的弱质性问题。由于农民合作组织具有组织农民的功能，因而在一定程度上能发挥维护与争取农民权益的作用。这就是不仅仅经济学家，而且许多社会学家、政治学家对农民合作组织也感兴趣的原因。不过，从中国的国情以及农民合作组织作为产业组织的基本性质看，如果在现阶段就偏向于从争取和维护农民权益的角度来研究农民合作组织，甚至于引导农民合作组织的发展，并不利于农民合作组织的健康发展。这样的研究视角的对象，应该是农协或农会，尽管这些组织与农民合作组织具有联系性，尽管农民合作组织也具有争取和维护农民权益的功能。

　　第三种是基于制度安排的视角。这是一种比较理论的，基于新制度经济学理论和方法的研究农民合作组织的视角。在这种视角下，农民合作组织被看成是一种组织制度的选择，是一种制度安排。它从交易费用和制度安排的角度，回答合作组织为什么在农业中如此普遍存在，揭示合作组织的制度特性与效率、合作组织与其它产业组织（例如股份公司、家庭企业等）的区别、合作组织的规模特性与影响因素等。

　　二、农民合作组织的缘由与本质：与农业的家庭经营制度有关

　　合作组织在农业领域为什么这么普遍？为什么合作组织在工业领域几乎是凤毛麟角？回答这一问题需要从农业的产业特性出发，农业生产的自然性、周期性以及空间的分散性，使得家庭经营成为农业生产最为有效的组织形式，但是，单个的家庭经营自身存在一定的局限性：一是对经营规模扩张的局限；二是在市场竞争中，尤其是在农产品供给过剩的买方市场情况下，缺乏市场谈判力和竞争力。克服农业家庭经营的局限性，简单地用其它类型的产业组织去替代家庭经营并不是理想的选择，因为这种替代尽管能克服农业家庭经营的局限性，却要以丧失农业家庭经营的效率为代价。合作组织是既能保持农业家庭经营的效率，又能克服农业家庭经营局限的产业组织。因此，农业中普遍存在合作组织的根本原因，在于家庭经营在农业中的普遍性和家庭经营在竞争市场中的局限性。从这一意义上讲，农民合作组织与农业家庭经营是一个问题的两个方面，没有农业的家庭经营，农民合作组织就失去了存在的必要。进一步说，农民合作组织如果不以相对独立的家庭经营为基础，那么，这个合作组织就不是真正意义上的合作组织。这是一个非常重要的命题，它是合作组织的本质所在和活力所在，是判断合作组织真伪的基本准则。强调这一点非常重要，因为中国的农民合作组织曾走过一段弯路。上世纪50年代初期中国的农民合作社，是遵循合作社基本原则的，随后却发生了质的演变，即社员家庭经营农业的自主性和主体性地位逐渐丧失，尽管此时它们仍被称作是合作组织，但实际上这种合作组织已经演变变成了“一大二公”、低效率的集体经济。现实中，不少人担心农民合作社会重蹈覆辙，这并不足为奇。但是，只要坚持合作制的基本原则以及社员是相对独立的经营主体这一合作制的本质属性，那么，这个合作组织就应该是有效率的，反之，就要打个问号。

　　从交易关系和制度安排的角度看，合作社与社员的关系既不是完全外包的市场交易关系，又不是完全内化的科层治理关系，而是介于两者之间，是一种科层与市场相结合的产业组织。因此，从理论上推论，与家庭农业组织相比，农民合作组织的内部治理成本也许会高些，但市场交易成本却会比家庭农业组织明显地低。与公司式农业组织或者科层式农业组织相比，农民合作组织的市场交易成本并非会提高，但内部治理成本会比公司式农业组织或者科层式农业组织明显地低。

　　三、关于农民合作组织的类型问题：三种既联系又有区别的合作社类型

　　除了从具体产业（产品）和产业环节对农民合作组织进行分类外，还可以从三种角度对其进行分类。

　　（一）是横向合作和纵向合作。

　　从农民合作组织历史发展的角度看，先有横向的合作，然后才有纵向的合作。所谓横向合作，就是相同生产类型农民的合作，或者从生产环节来讲，是相同生产环节农民的合作。农民横向合作的基本动因首先是为了增强市场谈判力，因为分散农户在市场中是缺乏谈判力的；其次是有助于农户之间的互助和生产设施的规模利用。所谓纵向合作，是产业上下游主体间的合作，例如生产资料供应商和农业生产者的合作、农业生产者与营销商的合作等。纵向合作的基本动因，一是降低纵向交易成本，二是获取产后增值收益和控制市场。

　　（二）是社区合作和专业合作。

　　社区合作的一个重要特点是合作成员的社区性，在中国，村经济合作社属于社区合作的范畴，尽管村经济合作社在实践中还需不断改进和完善。社区合作既可以以社区产业的发展作为合作的基础，也可以涉及社区公共事务和社区服务事业。社区性合作组织在亚洲国家比较普遍。专业合作则是以某一产业或产品为基础的合作，专业合作不受社区限制，因而更适合市场化和产业化的发展要求。专业合作组织在欧美国家较为普遍。

　　（三）是传统合作和新型合作。

　　传统合作与新型合作是从合作社内在制度的变化和差异性来区别的。传统合作也可称作经典合作，这种合作组织是完全按照经典的合作制原则来组建和运行的，例如入社中的进出自由原则，决策中的一人一票原则，分配中的社员惠顾原则、公共积累原则，经营中的成员利益最大化原则等。新型合作也可称作新一代合作，是上世纪90年代以来，伴随着农业产业化、市场化和全球化进程而出现的农民合作组织制度的变革。新型合作组织的重要特点是在合作社中引入股权因素，进而在决策和分配过程中融入了股权的参与。对于新型合作还是不是合作制的问题，国内外仍存在争议。但不管怎么说，它是市场竞争和产业发展的结果，是一种新的制度选择与制度安排，因而具有存在的必然性。在中国目前的农民专业合作社中，类似于这样的合作社也不少，但与欧美国家的新型（新一代）合作组织相比，主要的差异性在于：欧美国家的新型（新一代）合作组织是在传统合作组织基础上发展起来的，是农民合作占主导、股份为辅的股份合作制；而中国的新型（新一代）合作组织大多是在公司或农业龙头企业基础上发展起来的，因而基本上是农民合作不占主导，而是以企业（股份）控制为主。

　　四、农民合作组织与农业产业化经营：对“三鹿奶粉”事件的反思

　　农业产业化的实质是农业的纵向一体化，它是当今世界农业的发展趋势，是现代农业的重要特征和竞争农业的必然选择。农业纵向一体化过程中产业组织的建构及其相互关系的处理是农业产业化经营的关键。上世纪90年代以来，中国的农业产业化经营开始被政府提到重要议事日程，并且得到了较快的发展，出现了多种形式的农业产业化经营的组织模式，其中最具主导性的是“公司（龙头企业）+农户”，或者说是“龙头企业带动农户”的组织模式。但是，值得指出的是，中国农业产业组织的发展进程与农业产业化的发展进程并不是很协调，主要表现为农业产业组织的发展明显滞后于农业产业化发展的要求。具体地说，当市场竞争迫切需要农业朝产业化经营的方向发展时，中国的农业组织体系或者说农业经营体系并不完备。主要问题是，由于村集体经济普遍弱化与虚化，同时由于农民合作组织空缺，以农户家庭分散经营与村集体经济组织统一经营相结合的农业双层经营体制在大多数地方是徒有虚名或名存实亡，这使得村集体在“统”的方面的功能，或者说在服务农户方面的功能，没能得到有效体现，在这样的情况下，中国的农业产业化经营只能是“公司（龙头企业）+农户”成为主导模式。尽管“公司（龙头企业）+农户”的模式对于解决农户农产品“卖难”问题，对于中国农业产业化经营的发展，发挥了重要的作用，但仍然不能说是一种非常理想的农业产业化经营模式。其主要的局限性，一是公司（龙头企业）与众多分散农户打交道的交易成本非常高；二是在这种模式下，公司（龙头企业）与农户仍称不上是真正的利益共同体，而是两个利益主体，因而两者的关系比较脆弱，一旦政策与市场环境发生不利变化，两者很容易出现分离或不合作行为。

　　近期中国出现的“三鹿奶粉”事件，尽管主要与食品安全监测、监管不力有关，但从产业化的组织体系来分析，也与“公司（龙头企业）+农户”模式的局限性有密切关系。调查情况表明，“三鹿”奶业公司的奶源供应主要来自三个渠道：一是公司自办的奶场，二是中间商奶站，三是分散的奶农。问题奶主要来自中间商奶站和分散的奶农，而不是公司自办的奶场。其原因是：奶场是内化在公司的，与公司是一家人，两者是一个市场主体，是完全一体化的关系；而中间商奶站、分散的奶农与“三鹿”奶业公司是不同的市场主体，充其量这是一种龙头企业带动型的、不完全一体化的产业化经营模式，因而在交易过程中往往会存在负外部性的自利行为。

　　因此，从产业化经营的角度解决这一问题的途径，一是奶业公司办更多的直属奶场，即将奶业产业的上游环节内化于奶业公司；二是培育能和分散农户有机结合的产业组织，例如奶业合作经济组织；三是发展奶业行业协会组织，发挥其行业协调与自律的作用。合作社参与农业产业化经营有两种基本模式：一种是欧美模式，一种是亚洲模式。欧美模式的特点是合作社自身向农业的上下游延伸，就奶业产业而言，就是奶牛饲养、牛奶加工和销售等环节都内化于奶业合作社。当然，这种模式也存在不足之处，主要是合作社的内部治理结构会比较复杂，管理成本较高。亚洲模式的特点是合作社不向产业下游延伸，尤其是不向深加工领域延伸，而是扮演连接、服务农户（社员）的中介作用，作为农户（社员）的代表，与下游龙头企业（例如奶业公司）建立长期稳定的交易关系。亚洲模式实际上就是“公司+合作社+农户”的农业产业化经营模式，这一模式对于农民合作组织还处在发展初级阶段的中国来说，是比较适合的。

　　五、农民合作组织与现代农业发展：再谈农业的规模经营和经营体制

　　从中国的人地关系看，即使随着工业化和城市化的发展，农业劳动力还会继续向非农产业转移，但中国农业建立在小规模农户经营基础上的格局恐怕在相当长的时期内也不会改变。与此同时，中国农业不能由此而停留在传统农业的阶段，而是要向现代化发展。换言之，中国要探索小规模农户经营基础上的农业市场化与现代化道路。小规模农户经营基础上的农业能否实现现代化？答案应该是肯定的。农民合作组织是开启小规模农业走向现代化之门的一把钥匙。

　　首先，在合作组织框架中，小规模农户在经营规模上的劣势可以得到有效消除。这里需要对农业规模经营有个重新认识。不能单纯把农户土地经营规模作为农业规模经营的判别标志，或把土地规模经营作为实现农业规模经营的唯一途径，而是要从专业化分工、多环节联系、多要素综合的途径来实现或判别农业的规模经营。许多国家现代农业的发展实践表明，小规模农户生产同样可以实现农业规模经营和农业现代化，其中的关键是农民合作组织发挥了重要作用。在合作组织内部，通过分工与合作，农户（社员）可以专心于农业生产，而将其它经营活动，例如投入品的采购，新技术的选择，信息的获取，产品的分级、包装、加工、运输、营销以及品牌化等分离出去，由合作组织统一经营与服务，由此就形成了农户（社员）生产小规模、合作社经营规模化的格局。简言之，通过合作组织的制度设计与安排，可以走出一条生产小规模、经营规模化的现代农业发展道路。

　　其次，中国农民合作组织的发展还隐含着农业经营体制变革的重大意义。改革开放以来，中国的农业经营体制演变为农户承包经营、村集体统一服务的双层经营体制。但是，在实践中，大多数村集体对农户经营的服务功能发挥得不是很理想，统分结合的农业双层经营体制流于形式，使农民在市场化和全球化进程中处于不利地位。如何改变这一局面？除了不断完善中国农村村级集体经济制度外，重要的途径是加快农民合作组织的发展，建立新型的农业双层经营体制。在新型的农业双层经营体制中，农户依然是相对独立的农业生产经营主体，而“统”的功能可以由农民合作组织来替代。从传统的农业双层经营体制向新型的农业双层经营体制的转变，无论对于中国农业产业组织体系的完善与机制的创新，还是对于中国农业的转型和现代农业的发展，都具有极为深远的意义，应着力予以推进。

　　六、几点结论

　　第一，农业的家庭经营是农民合作制度与合作组织形成的基本前提。没有农业的家庭经营，农业的合作组织也没有存在的必要。在中国，以小规模家庭生产为基础的农业，不仅在短期内将存在，而且从长期看也将存在，因此，农民合作组织在中国是必然和正确的选择。

　　第二，在当前，农业中的水平合作与纵向合作不仅需要同步发展，而且两者还应互动与互进。中国新型（新一代）农民合作组织的形成机理与欧美国家的新型（新一代）农民合作组织有所不同，但仍然可视作一种发展趋势。

　　第三，要进一步发挥农民合作组织在农业产业化经营中的作用。中国现代农业发展的产业组织体系应该是“农户+农民合作组织+龙头企业+行业协会”的“四位一体”。农民合作组织与农业产业化的结合方式可以有不同选择，关键取决于合作组织的治理结构和产业特性。与此同时，要处理好农民合作组织发展与农村村级集体经济组织发展的关系，要积极支持与鼓励跨地区、复合型、多功能的农民合作组织的发展。

　　第四，中国农民合作组织的发展对于在小规模农业生产的基础上实现规模经营，对于创新中国农业经营体制，实现从传统的双层经营体制到新型的双层经营体制的转变，具有十分重要的意义。

　　第五，中国农民合作组织的发展不仅对于中国农民本身，而且对于中国乡村治理、中国农业现代化、中国新农村建设、中国政府体制改革与职能转变以及整个中国经济社会的进一步改革与转型，都将具有极其深远的意义。