长三角机场建设大战之经济政策学分析

[内容提要] 本文从系统的视角，对长三角机场建设大战进行了经济政策学分析，并提出了推行政策组合、行政管理体制改革和文化变革等政策建议。
[关键词] 系统，政策学，体制改革，政策组合，文化变革
一、引言
2002年10月，上海作出决定：把虹桥机场所有国际与港澳地区航班转移到浦东机场。此举直接增加了上海与一些城市之间的物流运输时间和成本，重创了这些城市的IT等产业。于是一些城市提出要兴建一座属于自己的国际化机场，上演着一场机场建设大战。
然而，目前的华东地区的机场资源利用情况是，江苏的机场有很多（南通、连云港、常州、盐城等）现在都是亏损的，其中一些甚至已经很难维持。在10万平方公里的土地上有7个民航机场的浙江省内部分机场入不敷出的窘境已是不争的事实，随着沪杭甬高速公路的拓宽，加上遍布浙江的高速公路网的开通，这让越来越多的浙江人选择到上海坐飞机出行，使得浙江的一些地方机场陷入了航班少、客源少、亏损大的困境之中。华东地区已有3个机场停航，其中两个是因为航班量不足。
二、经济政策学分析
长三角的最大问题是内耗，城市经济是“诸侯经济”，“本位主义”严重，区域发展模式的相似和产业安排的雷同（不只是机场资源，还有IT产业、港口建设等）决定了这种内耗将更加突出。从经济政策学的角度看，机场建设大战有其客观和主观的“战因”。
现代经济是一个庞大复杂的有机整体。经济政策体系在一定时期处于相对稳定的状态，其各个要素之间、结构之间都体现出一定的有序性和稳定性。这样，就使得已有的政策形成一个自我适应的平衡体系。这时，当一项新政策公布实施后，它需要加入现有政策体系。这势必造成对现有政策体系的破坏，迫使政策体系进行调整。在这一过程中，现有政策体系会对新政策体系有相当大的排斥力——经济政策是各利益主体博弈的结果，一套经济政策就是一套经济利益或政治利益分配机制。新政策必须经过一段时间，同现有政策进行内部协调，之后方可产生预期的正效力。
2002年10月，上海作出决定：把虹桥机场所有国际与港澳地区航班转移到了浦东机场，这对苏州无锡等城市就是重大的新政策，而此政策处于效力初期正受到原政策体系的排斥，必须经过一段时间同现有政策体系进行内部协调。这样看来，当虹桥机场所有国际与港澳地区航班转移到了浦东机场之后，一些城市之间的摩擦是客观必然的，应该予以正确疏导。经济发展过程是一个“动态平衡”的过程，暂时的平衡被打破有必达到新的平衡，在矛盾中前进。
系统科学告诉我们，当某些因素引起系统发生巨涨落的时候，这些因素往往牵一发而动全身，将使得系统发生质的飞跃，必须予以足够重视。不难看出，“上海机场迁移事件”已经起到了牵一发而动全身之效——机场迁移之于长江三角洲区域经济一体化，务必借势推行相应的政治、经济和文化等配套改革。
三、政策建议
对此，我们提出如下建议：
第一，遵行政策的补偿性原则，推行“政策组合”。发展战略和改革措施必须由配套的政策体系作为制度保障。当前，单一的上海虹桥机场国际航班东移的政策难以独挡一面，必然引起新的矛盾，必须推行“政策组合”（制定相应的配套政策），例如，考虑到各城市的机会成本问题，在制定投资政策和产业政策等政策时，应该给予支线机场城市一定的政策倾斜——这实际上是遵行政策的补偿性原则，进而发挥政策的整体效应，推动长三角经济一体化和行政一体化。
第二，推行基于区域经济一体化的行政体制改革。发展战略必须有相应的管理结构变革跟进。走一体化战略和差别化战略（着眼于经济一体化框架下的各个城市比较优势互补）必须推行相应的行政体制改革，构建适合战略执行的区域管理结构。经济区划与行政区划的博弈要求以经济区划为主积极推行长江三角洲行政体制改革，探索合适的行政区划。这有利于充分发挥“两只手”（政府——看得见的手，市场——看不见的手）的作用。钱德勒说：“（对于企业理论而言）如果企业而非交易费用是分析单位，那么企业设施和技能的特定性质就成为决定什么由企业做、什么由市场做的最重要的因素。”这里，可以长三角区域为基本分析单位，积极探索“什么由企业（机场所有者是政府）做、什么由市场做”。
第三，推行相应的文化改革，树立正确的政绩观。文化追随战略，没有文化变革，战略就难于按预期的执行。长江三角洲经济一体化的过程亦是一个文化融合的过程。基于合作文化，对区域中的城市政府的政绩作出合理的评价，各市政府以合作的心态行事。
从某种程度上说，机场建设大战实际上是新的政策与原有政策的博弈，也是经济区划与行政区划的博弈。对现有资源进行整合，走差别化战略和一体化战略（着眼于经济一体化框架下的各个城市比较优势互补），适时进行宏观的行政体制改革（探索新的与战略相适应的管理构架），并及时将构建与当前经济发展相适应的政策体系，以充分发挥资源整体效益是必然选择。
参考文献
[1] 周凯：长三角机场建设引发“多少”争论[N]，《中国青年报》，2004.5.10：2版
[2] 郑新立：现代政策研究全书[M]，北京：中国经济出版社，1991.4：70~80
[3] [美]钱德勒：战略与结构[M]，北京天则经济研究所 等译，昆明：云南人民出版社，2002.10：5~32