机场建设费与公路收费：等不到谢幕

从1992年机场建设费开征起，至今已有14年。中间历经多次变革，原定它2005年底终结，结果一再拖延。临近2006年末铁定终结之际，又出现继续存活的可能……临近2006年年底，按照财政部的规定，机场建设费该谢幕了。然而，民航总局近日明确表态：“考虑到中国现阶段机场基础设施建设资金缺口很大，机场建设费近期不会取消。”从1992年开征至今，机场建设费就备受公众质疑。公众不满意它的“身价”涨了三倍多；公众不明白，既然有人大代表质疑过其合法性，为何它还一收就是14年，如今，民航总局再次让机场建设费留在了舞台上，公众所期待的那场“完美谢幕”又不知何时上演了。
此外，中国公路收费站点过多过密以及超时、捆绑收费等问题由来已久，有关部门也曾整治过。可是，各地收费站并不见少。以至交通部对于中国的公路上有多少收费站的问题回答称：“不知道，这事的审批权在下面。”
像以上这种情况，在中国不止一两起，机场建设费，公路收费站只是极具代表性的两个典型。都说“收费容易停收难，涨价容易降价难”，为什么会出现这种情况？这其中只有一个原因，就是“利益”。利益造就了这种局面，而且中国关于这“停收”“降价”的体制尚不完善，想“停”，想“降”谈何容易？！
市内连设两个收费站 民众叫苦
不到百万人口、市区面积只有1000多平方公里的黑龙江省七台河市，在市区内设了两个收费站，过往车辆通行时要交纳三元至二十元不等的通行费，这不仅增加了司机的负担，也给市民出行带来不便，当地人大代表多次提议撤销收费站，但收费站至今还在继续收费。
对此，当地一名出租车司机叫苦说：“如果不绕行，那就得挺着脖子‘挨宰’。”但绕行就得走土路，而且要比走收费站多处二十分钟。另一货车司机说：“市中心建立收费站已经是个笑话，更可笑的是市区内居然有两个收费站，但这个笑话让司机们多年哭笑不得，直到今天收费站也没有拆除的迹象。我的货车载重一吨半，每次经过七桃收费站都要交三元的买路钱，往返市中心一次就要六元，少交一分都不行，连农用车也得交。一个月运营只能赚一千多元，过路费就要交两百多元。而且这收费也不公平，专对我们民众收费，当官的车经过却是免费的。”
收费年限过了照收不误
据悉，像七台河这种情况在中国各地很普遍。对此，有专家认为，公路作为国民经济网站和社会发展的重要基础设施，从理论上讲，属于政府必须提供给社会的公共产品，应该无偿提供给用户。但由于中国公路建设是在较低的起点上起步的，在国家财力严重不足，“瓶颈”制约日益严重的情况下，国务院在1984年出台了“贷款修路，收费还贷”政策，此后《公路法》又明确提出“国家允许依法设立收费公路”、“符合规定的公路，可以依法收取车辆通行费”。起初，这或许是一个解决资金不错的方法，可后来，全国各地收费站遍地开花，不管合不合规定都开始设站收费，而且年限过了照收不误。
像广州洛溪大桥的收费问题在广州吵吵闹闹已经好几年了。溪大桥横跨珠江两岸，是广州到番禺的重要通道。洛溪大桥1988年8月正式通车至今已经有16年，而路段收费不曾间断。广东省审计厅报告显示：到2003年12月，洛溪大桥欠贷款为1.32亿元，到2004年6月30日，欠贷款为九千多万元，按照目前正常的还款速度，到2005年上半年就可以还清全部债务。可洛溪大桥至今并没有停止收费。
另外，民航总局近日在其官方网站上明确表态：“考虑到中国现阶段机场基础设施建设资金缺口很大，机场建设费近期不会取消。”而在今年4月，财政部下发的《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》披露，2002年经国务院批准，包括民航机场管理建设费熂椿场建设费犜谀诘18项政府性基金政策于2005年底执行到期。并经国务院批准，将包括民航机场管理建设费在内的17项政府基金的政策执行期延至2006年年底。
收费被疑有暗箱操作
“无论从机场的密度、基础设施水平，还是旅客、货邮吞吐量上，乃至飞机起降架次上，中国的机场与发达国家仍有较大的差距。特别是近年来一些机场超负荷运行，机场设施不足的矛盾日益突出，机场建设仍然需要大力投入，机场管理建设费将是一个重要的资金来源。”民航总局有关官员如此解释继续征收机场建设费的理由。据了解，作为政府性基金，机场建设费于1992年开始征收，属于非税收入，至今征收总额已经超过三百亿元。
对此，不少观点还认为，从有关反垄断的规范性文件及国外立法来看，向民众收取机场建设费或过路费，实质是行政机关设立行政性公司，权力与利益的变相结合，以政代企。也曾经有媒体就此公布过四大困惑：一是不明不白，二是强加于人，三是去向不明，四是铁打不动，并指出，这些费用的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，即“霸王条款”的种种特征。
例如机场建设费，据统计，截至今年，中国民航业供收缴机场建设费累计超过三百亿元。这么一大笔费用都去了何方，做了什么用途呢？按照民航总局的说法，机场建设费是专用于机场建设的，可是，不久前首都机场股份公司发布2006年中期业绩公告称：6月30日前，首都机场在三项航空性业务之外，“还收入10.67亿元的机场建设费。根据财政部及民航总局的规定，首都机场需代表民航总局向每位离京旅客收取机场建设费，国内旅客为五十元，国际旅客为七十元，之后所有收入的50%由民航总局返回首都机场作为其收入。”
收取的机场建设费既然是专款专用，为何是民航总局与机场各拿50%？而且给机场的部分还是作为机场的收入，还不一定是用作机场建设。另外，即使是按民航总局自己所说的机场建设费征收方式，也应该是由财政部门来统一分配规划，为何是由民航总局自己收自己分，这多少让人怀疑其中会有暗箱操作。
取消“霸王条款”路还长
从中国反垄断法的理论与实践来看，向乘客收取机场建设费或向过路车收过路费有行政垄断下的垄断性企业行为之嫌。虽然中国尚未制定反垄断法，但已有有关反垄断的规范性文件。向乘客收取机场建设费，实质是行政机关设立行政性公司，权力与利益的变相结合。民航既是公用企业，又是依法具有独占地位的经营者，向乘客收取机场建设费正是这一垄断性的表现。
垄断行业、垄断部门利用自己的优势地位去强迫被服务方接受显失公平的合同，以谋取最大限额的利益，并将此通过部门立法的形式合理化，是部门利益法制化的表现，侵犯了消费者的合法权利。而民意的艰难胜出，则表明，消除霸王条款，还有很长一段路要走。好在，坚冰已经打破。
机场建设费作为“霸王条款”，违背了市场经济自由、平等和公平的原则,严重侵害消费者权益。国内机场建设费有望在明年取消，表明打破垄断行业的特殊利益，还需要更多的民意去推动、去努力。期待民意成为打破垄断行业霸王条款的法宝。
相关资料：欧洲国家的道路收费体制
 
关于收费体制问题欧洲各国的情况是不尽相同的，具体可以概况如下：
特许权收费体制
在法国、意大利、西班牙、葡萄牙，希腊（在某种程度上）等国，收取通行税进行道路的建设与维护是非常正常的事，通行税是以特许权的形式经营的，从而保证了公路的建设、维护和运营。
但是，即便在这些国家，情况也不尽相同。其中，在意大利，大约90％的城市间公路网络是特许经营网络而且主要国道网络不得与特许经营网络竞争。在法国，有7600公里城市间高速公路收费，但是仍然有超过收费公路三分之一长度的主要国道网络，在某些方面，这些四车道高速公路与收费高速公路地位是平行的。在西班牙，有2300公里长的收费高速公路，但是也有长度为收费公路两倍的免费“autopistas”（西班牙语，高速公路）。在葡萄牙，大多数高速公路都收费，但是，同西班牙一样，仍然有一些二级公路实行影子收费。
与这些地中海国家不同的是，欧洲北部的国家就不习惯采用特许收费体制。在英国，爱尔兰、德国、丹麦、瑞典和荷兰，仅零星地对一些大桥和隧道或者特定的高速公路路段进行收费。但是也有例外，情况也不尽相同，挪威采用的是混合型的体制，在挪威，征收的通行税只用于某些路段、隧道和桥梁的建设，政府掏钱进行公路运营。按照这种体制，建设资金偿还完以后道路就不再收费了。这些特许经营权的时间都不是很长。
在这一组北欧国家中，奥地利的做法很有趣，它正逐渐从“免费高速公路体制”向类似特许经营权的体制转变。除部分隧道或山区路段外，原先高速公路一直是免费的，在这个阿尔卑斯山国家中，为了补偿交通对于环境的影响，政府根据使用时间对车辆征税。二十世纪九十年代末，政府成立了一家公众所有的公司负责整个3000多公里长的高速路网的建设、维护和运营，该公司名为ASFINAG，主要任务是把现有的与时间相联系的或者“汽车纳税票证”收费体制改造为与距离相联系的电子道路收费体制。而ASFINAG则得到所有征收的车辆税费。该决定得到了货运组织和工会的拥护，虽然他们缴纳的费用增加了，但是由于有了这样一家公司的存在，道路使用人就无须再缴纳新的不明不白的税了。该制度于2004年一月成功实施。
公路税的演变
多年来，由于跨界交通量大，公众对此非常反感，一些位于欧洲中部的国家为了补偿这些车辆对环境的影响，一直根据行车时间（汽车纳税票证）对它们征税。这些税收由欧洲委员会负责管理，因为它们影响了欧洲内部的跨界交通，如果不进行协调的话将会给公平竞争环境带来不利影响。这些税收款项并不用于任何交通用途。前面提到过，奥地利最近已经把它的体制改为类似特许经营权的体制。
1999年，作为非欧盟成员国的瑞士制定了新的税收政策，该政策与卡车行驶的距离有关，税费与卡车在瑞士境内公路上行驶的距离成比例。征税的理由是卡车对这个阿尔卑斯山国家的环境产生了严重的影响而且税收款项将被专门用于铁路系统的更新换代并促进“联合运输”的发展，或者用火车运载卡车。
与此同时，德国也决定对卡车征收新的完全电子化的与行车距离相关的税收来代替古老的汽车纳税票证。为使该决定被运输业工会接受，政府表示部分税收将被用于交通基础设施的改善。但是，货运方也必须接受部分税收将被土地所有人或当地政府共享的事实。
但是目前除政府外尚未制定专门机构对这部分钱进行保管，这种状况使得这部分钱将来用于何处成为悬而未决的问题。由于严重的技术问题而耽误了一年半的时间，使得这套新系统至今尚未使用。2004年6月，英国对“卡车道路使用收费”项目进行公开招标，该项目与瑞士采用的模式相似也是按照在本国道路上行驶的距离收费。它由交通部门和海关部门共同管理，同德国一样，这项计划的税收资金与基础设施改善计划也无直接关系。该项目预计最早于2006年开始。
欧洲委员会坚信，为了平衡道路与铁路之间的交通运输状况，在欧洲主要道路网上对卡车收费是必要的。所收的钱必须专门用于道路基础设施的建设、维护和运营；而且在一些非常敏感的情况下，可以额外征收其他费用，例如用于铁路基础设施的改善。
因为分歧太大，《交互性纲领》没有被各成员国通过。例如，拥有大型车队的欧洲外围国家不喜欢在欧洲中部对它们的卡车收费的主意，一些实行“特许经营权”的国家认为该决议没有尊重他们的实行新的特许经营权的权力。但是这些争论之中对人最有启发的是税收必须专款专用的问题，这也是使谈判陷入僵局的主要原因。
该情况清楚的表明新的卡车收费政策被多数政府当成了填补它们的预算黑洞的新途径。它也清楚的表明受让人已经看到了特许经营收费制度中存在的巨大危险，特许经营收费制度把钱留在被特许的项目内供政府享用；而相比之下，对所有道路收费倒是支付新税收的新途径。