山东以惩防体系建设为重点建立健全反腐倡廉制度体系

中国纪检监察报
2010年9月6日
在淄博市，一项党员干部警示诫勉制度的出台，弥补了介于一般性思想谈话和组织纪律处分之间的制度空缺，成为减少党员干部严重违纪违法的“制动器”。
新泰市建立以全委会例会和委员巡察、谈话三项制度为核心的纪委全委会工作制度，对纪委全委会的工作运行机制进行规范，为纪委委员行使监督权力、履行监督职责提供了活动平台和机制保障。
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7月底，山东省反腐倡廉建设创新经验交流会在济南举行。作为会议材料之一，长达308页的《全省反腐倡廉建设创新经验材料汇编》，集中反映了近年来山东各地各部门探索和积累的一批适应反腐倡廉工作要求、富有生机活力的有益做法和创新经验，展示了山东推进反腐倡廉制度创新的累累硕果。
推进制度创新，才能告别“牛栏关猫”
牛栏是用来关牛的，用来关猫必不中用。“牛栏里关不住猫”虽是众所周知的常识，但现实生活中“牛栏关猫”的现象却并不鲜见。制度疏漏、规章笼统的情况在许多单位不同程度地存在着，以致管理混乱、漏洞百出、事故频发。
“既然牛栏里关不住猫，就需要把栅栏补紧补密，这就给我们的建章立制提出了要求：对疏漏笼统的规章制度，该修改的修改，该完善的完善，该建立的建立，使制度严密、漏洞减少，把‘猫’关住。”山东省纪委监察厅有关负责人告诉记者，在山东，一张制度防腐的“网”正在被密密织就。
———省委、省政府确定2010 年为反腐倡廉“制度创新年”，印发了实施意见，确定以开展反腐倡廉“制度创新年”活动为抓手，以“增强制度意识、争做执行表率”主题教育活动为载体，重点创新完善防止利益冲突、党内监督、党务公开、行政问责、干部人事制度改革等10个方面的制度。
———省纪委监察厅制定了2010—2012 年反腐倡廉法规制度建设规划，确定今后3年建立57 项规章制度，其中今年出台35项。重点围绕强化监督，制定出台加强党政正职监督的规定、领导干部“八小时以外”行为规范和监督制度、纪委全委会工作制度、村务监督委员会制度、信访监督工作办法、国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让监督办法等法规制度。
———各地各部门坚持用制度管权、管事、管人，以建立健全惩治和预防腐败体系为重点，以制约和监督权力运行为核心，以提高制度执行力为抓手，健全完善反腐倡廉制度体系。济南市系统推进行政审批、干部人事、廉政教育、行风评议、诉求渠道和纪检监察管理机制六项改革，在规范和制约权力运行方面创造了成功经验。泰安市总结推广基层经验，创新完善了岗位廉政风险防控、行政服务标准化、政风行风评议、信访“四级预警”、审理助辩和纪委全委会工作制度。日照市总结推广五莲县经验，村村成立监督委员会，推行村务公开、财务双代管、勤廉双述、公章管理四项制度，形成了“1+4”村级民主监督模式。威海市以实行党政机关工作日午间禁酒制度为突破口，推动了党员干部作风转变。
一个个创新，一项项探索，有效堵塞了制度漏洞，有力震慑了腐败分子，有利于风清气正的氛围形成。
严把质量关，注重制度创新的科学性、针对性和有效性
坚持以科学发展观为指导，以解决实际问题为根本标准，增强制度建设的科学性、针对性和有效性；坚持与经济社会发展进程相适应，面对党风廉政建设和反腐败工作不断涌现的新情况、新问题，以“防患于未然”为目标，做到适度超前，预防在先，关口前移；坚持上级要求与地方特色相统一，既不照抄照搬上级文件规定，又严格把握不与上位法相抵触……
上述“坚持”，是山东省纪检监察机关推进反腐倡廉制度创新的指导思想。记者从山东省纪委监察厅了解到，一项制度在具体制定过程中，三大环节不可或缺：第一，制度出台之前，充分考虑能否落实和如何落实，让出台后的制度具体准确、严谨周密、赏罚分明，便于操作和落实。第二，注意制度之间的配套。强化纵向、横向的配合和协调，加强条条块块间的信息沟通，因地制宜地制定适合自身实际的制度，从而保证条条、块块、上级、下级出台的制度互为补充、相互衔接，形成一个多层次、多方位的完整体系。第三，保证制度的约束力。制定新制度时明确违规违纪处罚规定，不仅要告诉人们“不准”干什么和“严禁”干什么，还告诉人们违反了哪一条，应如何处理，以增强制度的警示和防范作用。
《淄博市党员干部警示诫勉制度》的出台，源于该市纪委监察局对反腐倡廉工作的多次深入调研后得出的一个结论：发生在身边的“腐败现象”，属于不正之风和不廉洁行为的多，真正演化为严重腐败问题的少；轻微违规违纪者多，真正蜕化堕落为腐败分子的少。
如何在思想道德防线和党纪国法防线之间构建一道新的组织监督防线，让“滑坡干部”及时“刹车”？针对党员干部所犯错误的不同性质，《淄博市党员干部警示诫勉制度》突出教育的针对性和监督的主动性，重点建立和实施三项基本制度：一是警示提醒制度。主要是针对群众有反映，但没有具体违纪线索的党员干部，本着有则改之、无则加勉的原则，进行提醒和告诫。二是质询诫勉制度。主要是针对存在一般性问题的党员干部，及时予以质询和诫勉，教育其深刻认识错误，督导其及时终止和改正错误。三是责令纠错制度。主要是针对已经形成错误事实、构成轻微违规违纪、依照《纪律处分条例》可以免予处分的党员干部，进行批评训示，责令其切实纠正错误。
淄博市纪委有关负责人表示，警示诫勉制度及时提醒一部分人不犯错误，强制一部分人少犯错误或不犯大的错误，着力督导犯了错误的人切实改正错误，最大限度地教育、挽救和保护党员干部，改变了对党员干部平时教育“不痛不痒”、酿成大错再给处分的状况，消除了动辄使用纪律处分产生的消极影响。据统计，2009年该市纪检监察机关受理涉及县处级干部的信访举报比2008年下降73%，今年1至6月份比去年同期下降47%。
像淄博市警示诫勉制度这样科学管用、具有可操作性的制度，在山东各地俯拾皆是：青岛市为克服常规化反腐倡廉教育效用衰减的问题，从思想道德、岗位职责、工作流程、规章制度4个方面，分领导干部、中层党员干部和一般岗位公职人员3个层次深入查找廉政风险点，贴紧岗位职责要求，建立起廉政风险教育各项制度，增强了教育的针对性、有效性；潍坊市针对全面实施市县两级纪检监察派驻机构统一管理改革的新情况，先后制定加强派驻机构统一管理的若干规定和工作规则、经费管理办法等7项制度，形成了一套科学有效的工作机制……据统计，近5年来山东省县以上纪检监察机关共起草制定和由党委政府印发的反腐倡廉法规制度9000余件，其中，省纪委监察厅起草制定或由省委、省政府印发的反腐倡廉制度近70件。
深化重要领域和关键环节改革，把实践中的有效做法上升为制度
深化改革和创新制度，是从源头上有效防治腐败的根本途径。山东省针对腐败案件易发多发的领域和环节，继续深化行政审批、干部人事、财税、投资、金融、国有资产管理和司法等方面体制改革，加强工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域专项治理，鼓励相关制度创新，最大限度地堵塞以权谋私、权钱交易的体制机制制度漏洞。
山东省公安厅以管理制度创新推动廉政建设，从执法环节中易发多发的问题抓起，有针对性地建立健全程序性、实体性规定，着力规范执法程序和民警言行，有效保障和促进了执法权力正确运行。去年以来，先后出台规范执法办案若干问题的规定、刑事侦查卷宗制作规范、经济犯罪案件立案审核规定、实施治安管理处罚法细化标准等14项执法规范标准。同时，结合公安实际，先后制定实施了山东省公安机关“八条规定”以及交通警察路面执勤执法“七严禁”、公安车管部门“八不准”等一系列具有公安特色的惩戒性规定，以铁的纪律打造铁的队伍。对违反纪律规定的问题，坚持“零容忍”。去年以来，该省公安机关先后查处民警违纪违法案件180余起260余人，有力地维护了制度的权威性和严肃性。
针对房地产建设开发审批环节多、廉政风险较大的实际，邹城市纪委监察局在深入调研、广泛论证的基础上，发挥牵头作用，在山东省率先实行了房地产审批“绿色通道”和规费征收“一费制”改革，变多部门多环节审批缴费为集中审批和“一次性谈费定费、分三次集中收缴”。此举通过实现监督关口前移，使审批、收费行为在阳光下运作，有效防止了滥用自由裁量权和暗箱操作等问题，从源头上大大降低了房地产领域的廉政风险。
认真总结基层的创新成果和新鲜经验，把实践中的有效做法上升为制度，并在更大范围内推广，以更好地指导实践，是山东省推进反腐倡廉制度创新的重要思路之一。
威海市对党政机关干部、事业单位工作人员工作日午间饮酒过量，酒后失德、失态、误事的现象施重手、下猛药，出台工作日“禁酒令”，作为党员领导干部作风建设的突破口，取得了机关作风得转变、干部形象得改善的良好效果。今年3月15日，山东省纪委监察厅下发《山东省纪检监察机关工作日午间禁酒制度》，在全省纪检监察机关推行这一制度。
在廉政风险防范制度建设过程中，即墨、肥城等地先行试点。前者按照“全员参与查找风险、全面公开明示风险、全方位完善制度覆盖风险、全程跟踪监控风险”的思路开展；后者则建立廉政预警机制，对领导干部、重点岗位的廉政风险实施有效防控。试点过程中，山东省纪委监察厅领导实地调研，指导试点县（市、区）调整优化工作流程，修正完善防控措施，并进一步扩大试点范围。目前，山东省纪委监察厅正着手制定《山东省廉政风险防范制度》，近期将在全省实施。