兰方 贾存斗：求解“入托难”(新世纪周刊 2010-7-19)

7月初，正值幼儿园报名入学的高峰时段，北京市清河朱房村十几家“黑户”幼儿园，面对的却是“是否停办”的抉择。
朱房村属于清河街道办事处管辖，该村本地人口4000多人，另有10000多外来人口。刚性需求催生了村里十几个“黑户”幼儿园，每个幼儿园少则三四人，多的近百人。本刊记者探访得知，这些幼儿园都是租住村民的一个院落或几间房，设施简陋，存在大量安全隐患，教师资质也难如人意，多数未取得相应办学资质。
不独清河地区，北京市政协2009年的调查显示，全市没有在任何部门登记注册的“黑户”幼儿园，多达1299家；而公立幼儿园以及有合法资质的私立幼儿园，总共只有1266家。
自今年5月各地幼儿园连续发生多起公共安全事件后，北京市启动针对“黑户”幼儿园的整治行动。清河街道办事处已专门召集四五次会议，研究规范管理问题。从6月初起，海淀区清河流动人口管理办公室更是联合城管、公安等多个部门，对所有“黑户园”进行安全检查，并要求“黑户园”、租户以及房东共同签署三方安全责任书。有的村民不愿为此承担责任，拒绝将房子继续出租给幼儿园，不少“黑户园”不得不停办。
然而，若全部取缔上述“黑户”幼儿园，仅朱房村就会有大量孩子无园可上。“朱房村就会有几百个孩子跑到大街上”，该村童心幼儿园一位不愿透露姓名的老师说。
在“入托难、入托贵”几成民怨的大城市，将幼儿教育纳入义务教育体系、加大政府投入已成普遍呼声。
压力之下，北京市承诺将在2010年改造30所公办幼儿园，继续扩班300个，即便如此，也远远满足不了旺盛的需求。
北京师范大学学前教育系主任刘炎教授在接受本刊记者采访时表示，学前优质教育资源不足，是导致“黑户园”疯滋狂长的主要原因。
“入托难”加剧
与“黑户园”旺盛生长相同步的是，北京市正规幼儿园“入托难”日益升级。分析称，这不仅仅拜两年前的生育高潮所赐，也与外来人口增加有关。
幼儿园入托问题开始受到舆论重视，是在2009年。这一年，2007年出生的“金猪宝宝”到了入园的年龄。统计资料显示，2007年北京市住院分娩量达到16.1万人，比2006年增长25％，创下20年来的最高纪录。
同时，北京市外来人口不断膨胀。近三年来，北京共出生幼儿46万人，其中户籍人口占49％，非户籍人口占51％。
中华女子学院附属实验幼儿园园长胡华告诉本刊记者，就在这两年，园里先是接到了“北京户籍优先录取”的通知，现在又接到了“朝阳户籍优先录取”的要求。
行政指令并未分流庞大的入托需求。今年3月1日到3月15日，定员仅50名学生的中华女子学院附属实验幼儿园，启动网上报名系统，一口气收到200多份入园申请。其后每一天，都能接到几十个询问招生的电话。收费更为低廉的公立幼儿园门口，更是彻夜排起长队。不少家长反映，一些口碑较好的幼儿园，更是需要靠“人情”“送礼”才能得其门而入。
这给“黑户”幼儿园创造了市场空间。在北京远郊新兴的住宅区内，涌现出大量“家庭幼儿园”。如距离地铁天通苑北站不到3公里的昌平区北七家镇，在2000年前后陆续建起了十多个住宅小区。因地段偏远，房价相对低廉，吸引了大量事业刚刚起步而收入不高的年轻人。整个北七家镇陆续开办了63所幼儿园。但除了几所村办幼儿园，大多开设在小区住宅、农舍里的“家庭幼儿园”，都没有取得“社会力量办学许可证”。
这些“黑户”幼儿园，多集中在北京周边的外来人口集聚地。以朝阳区为例，该区最多的时候曾达到385所，接收儿童1.9万名。
供给为何短缺
幼儿教育需求不断上升，但在北京，父母们的选择似乎越来越少。
在大多数家长们看来，公办幼儿园是最优选择。朝阳区教委2009年的一项调查数据显示，90%的家庭希望孩子能够进入公办园。因为公办幼儿园享有大量政府补贴或财政拨款，因此能以低廉的价格提供优质的服务。
然而，近15年来，北京公办幼儿园的数量却不断萎缩。
北京师范大学教育学部主任曾晓东告诉本刊记者，过去所说的公办园有三种类型：第一类是在政府预算内由政府拨款建设运营的公办幼儿园；第二类是企事业单位自办的幼儿园，其教师也因所在单位性质的不同而享有不同的身份，办学经费主要来自于各个单位，政府以税前留利等多种形式进行“暗补”；第三类则是街道等集体经济自办的幼儿园。
在国有经济改制之前，企事业单位和集体办园撑起了幼儿教育半壁江山。1995年，这部分幼儿园占到全国总数的76％。随着国企改制以及单位后勤社会化改革启幕，大批单位自办园被作为包袱甩给了社会。
1990年，北京市有托幼园所4793所，到了2009年减少到1266所，主要原因就是单位办幼儿园的撤并。从全国层面来看，单位、集体所办幼儿园的比例，已经从1995年的76%迅速下降到了2006年的21%。这些被撤并的，恰恰是为中低收入的工人、普通居民提供服务的幼儿园。
保留下来的公立幼儿园当中，有不少定向服务于特定机构和区域，对外少有招生名额。如北京市北海幼儿园，质优价廉，但仅面向中央部委公务员的子女。2009年，广州曝出九个机关幼儿园一年财政补贴6000万元的消息，网民普遍抱怨，“养了公务员还要养公务员的儿子”。
虽如此，在此轮幼儿教育社会化、市场化的过程中，仍有大量民办幼儿园应运而生，其中不乏高质量、多元化的教育服务。但这部分优质资源市场定价不菲，收费动辄上万元，让大多中低收入家庭望而却步。大量中低端幼儿园则质量低下，甚至不能达到政府所划定的办学条件，沦为“黑园”。
所谓“入托难、入托贵”，正是对于这部分家庭而言——其本质是“入公办幼儿园难、入优质幼儿园贵”。
政府补贴错位
公办幼儿园质优价廉的秘密，在于其获得了“公家”或明或暗的大量补贴。问题是，这一公共资源总量偏紧，分配却难言公平。
自学前教育逐步纳入市场化体系以来，中央政府以及地方政府对其的投入均迅速下降。2003年，学前教育在中国政府教育支持中的份额仅占1.3%，近十年来这一投入比例基本没有变化。在北京，2008年学前教育的财政投入仅占教育附加费的3.1％，市区两级财政投入共7.41亿元。
这种财政补贴和投入，往往以两种方式体现出来。
传统的公办幼儿园，普遍实行收支两条线。中国学前教育协会理事长冯晓霞告诉本刊记者，当前的模式并不是完全的全额拨款，但编制内的教师工资、硬件改造等均列入预算经费，“收的少，支的多”。随着这些年编制收紧，公立幼儿园不得不聘请大量合同教师，为解决他们的工资问题，也大量收取各种形式的“赞助费”。至于各个机关部门的幼儿园，则从机关办公费用中列支，从而享受各项财政拨款与补贴。
对于改制后的企事业单位幼儿园，多采取“民办公助”的形式。
中华女子学院附属实验幼儿园即是一改制园，其初始资金来自于学院，现在每年象征性地缴纳10万元场地占用费。在当前幼儿园的运营成本中，房租占去了最大的一块，像这样对用地、用房进行“暗补”，大大减轻了幼儿园的运营压力。
正是因为有此类或明或暗的补贴、拨款，公办幼儿园以及改制园的收费均低于同等质量的私立园。如北京明天第一城小金星国际幼儿园的收费平均为每月1400元，而同等条件的公办幼儿园收费仅为每月900元。
如今，优质的公办教育资源越来越难以惠及普通百姓。胡华告诉本刊记者，绝大多数公立幼儿园的名额都已经内定好了，公开招生只是一个形式。
她还透露，即使是中华女子学院附属实验幼儿园这样的改制园，也很难做到公开招生。幼儿园今年准备招收50个孩子，按照规章，小区业主子女、学院教职员工子女优先，名额便占去了一大半。除去各种无法平衡的“关系户”，这一年真正面向社会招收的名额，只有五个。
谁来投入
面对优质低价的教育资源短缺，最直接的办法是增加投入。
各级政府纷纷做出表态。如海淀区，在2010年到2015年规划了13所公办幼儿园，其中8所拟建在海淀北部农村地。总共增加100个幼儿班，力图解决4000个户籍人口入托问题。北京市层面，则在2009年扩班300个的基础上，2010年再扩300个班，增加1.2万个名额。
不过，对于如何加大学前教育投入，是否完全由政府包办，学界和决策层一直有两条思路。一种思路，也是教育部门内部的主流观点，认为要将幼儿教育纳入义务教育体系。这在一些大城市的呼声颇高。
政府的综合部门，以及一些有着经济学背景的学者，大多持不同意见。在他们看来，政府可以提供稳定的教育服务，但难以公平分配本不均衡的资源；同时，基准化的教育无法满足多元化的需求，更难产生合理的激励机制。
“学前教育全部免费是不现实的。”教育部国家督学韦鹏飞告诉本刊记者，对于当前入托难的问题，需要的是多元化的解决机制。“对于农村这些根本还没有市场发育的地区，政府应该先负担起来；而对于有能力从市场获得高端服务的家庭，就让他们自己去市场寻求服务。”
接受采访的诸多学者均向本刊记者表示，政府提供的应该是一种基本的、保底性质的教育服务，公共财政的分配应该向一定收入水平以下的人群倾斜。曾晓东提出，如果要由政府来举办公立幼儿园，那么就应规划在经济适用房等中低收入群体的社区。
事实上，即使当下政府着力大建公办幼儿园，相较缺口，仍是杯水车薪。鼓励民办园的发展，在不少学者看来仍是加大供给最重要的渠道。
胡华表示，单凭政府一己之力，能提供的资源有限。
她较为认可的观点，是由政府制定不同标准的指导体系，让多元化、多标准、不同档次的幼儿园都进来，放宽门槛和渠道，但加强监管。
曾晓东提出，政府完全可以以补贴机构，或者以学券的方式补贴人头，以刺激市场提供更为优质的服务。
当前，对于大量的改制园，海淀区准备采取财政支持和奖励的办法，使其能以低收费接收非本单位人员子女入园。曾晓东亦提出，相关单位及政府部门，完全可以向历史遗留下来的改制园提供低租金的办园场地，以此来减轻运营压力。但在中国，由于非盈利组织的会计准则尚未建立，要保障对机构的暗补最终惠及老百姓，仍然需要技术性的设计。
不久前通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》亦对发展学前教育提出要求，称应纳入城镇、新农村建设规划，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制；并提出了“到2020年全面普及学前一年教育、基本普及学前两年教育、有条件的地区普及学前三年教育”的目标。
“我们花了太大的代价，才换来这样的共识。”在曾晓东看来，财政对幼儿教育的支持，就像一个灌溉系统，原来的水渠被堵死了，现在要重新开挖。
“如何挖出科学合理的水渠来？现在是很好的契机。” 曾晓东说。
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